导论 人口分布经济学新发展

从古至今，人口再分布一刻也未停止过。生产力发展越快，人口分布的变动就越明显，运行机理就越复杂。当前，无论是强调以人为本的人口城镇化，还是强调生态环境保护的生态移民，都无法从根本上实现人与自然、人与人之间的和谐发展。人口流动在流向、流量、流速、流域上的偏差导致人口空间分布的不合理，制约了科学发展。本书以“主体功能区人口再分布实现机理及政策研究”为题，认为主体功能区人口再分布从根本上改变了以往在工业文明的框架下探求人口、经济、资源环境关系的思路，避免过分强调经济目标的导向，站在更加科学、理性的角度探讨人口的流迁问题，通过人口合理再分布，使人口均衡型、资源节约型、环境友好型社会成为现实。

一 选题背景

（一）问题提出

1.理论研究引起的思考

多年来，国内外学者围绕人口空间分布这一人类发展的关键问题进行了不懈的探索。如人口空间分布应追求什么目标，如何实现，成本有多高等等。而且随着人口流动类型日趋多元化，支撑人口流动的动力也悄然发生了变化，经济移民、生态移民、工程移民、教育移民、灾害移民等逐步进入研究视野，如何区分并衔接这些人口流迁模式呢？作为人口最多的国家，中国从未忽视过人口分布问题。随着人口流动政策逐步放开，人口城乡流动日益加快，2011年全国城镇人口首次超过农村人口，达到51.27%，预计未来仍是人口流动活跃期。但令人担忧的是，人地矛盾突出，生态环境恶化的趋势没有根本改变，环境矛盾日益凸显，生态压力持续加大。为此，如何调控人口流向、流速和流量，探析流介、流因，实现人口在生产、生活、生态空间的合理布局，是我们必须面对也亟须解决的问题。

经济发展方式的调整，空间秩序的规范，客观上需要科学有序地调控人口再分布。探本求源，只有将其置于更宽广的视角去分析人地系统这一本源问题，才能求其根本。主体功能区建设中的人口再分布正是立足于永续发展战略下的人口流迁新导向，是解决人口与经济社会、资源环境动态均衡的有益尝试。

2.面对现实的困惑

自改革开放以来，人口城乡流动成为我国人口流迁的主要形态。2013年我国流动人口的数量已达到2.45亿人，预计未来每年将有1000多万人口转移到城市，将大大推动城市化、工业化进程。生态环境保护和人类自身发展要求生态脆弱地区人口向城市化地区迁移。但与此同时，越来越多的流动人口聚集到城市发达地区，给当地资源环境、社会管理和公共服务带来了空前的压力。如何实现人口科学布局，成为现实困惑。

面对日趋局促的国土空间，如何将人口资源合理配置到有限的生存和发展空间至关重要。我国国土辽阔，但生产和生活存量空间十分有限。从地形地貌看，山地多，平地少，近1/3的国土难以开发利用。从耕地看，2010年我国耕地面积为18.26亿亩，人均1.33亩，仅为世界人均水平的1/3。在有限的耕地中，缺乏水源保证、污染严重的耕地还占有相当比重。加之，工业化、城镇化加速发展对人类生存的空间形成挤压，为涌入城市的新增人口开辟新的生活和发展空间等，势必引起人地矛盾。[1]

气候变化异常、自然灾害频发，对人口流迁形成现实压迫。《中国生态足迹报告2010》显示中国生态足迹总量居全球第二，生态足迹已是生物承载力的2倍，生态赤字在逐年扩大。2010年8月甘肃省发生的舟曲泥石流灾难，过度开发难逃其责。一个曾经林木繁茂、生态环境良好的地区由于水土流失而发生灾难。然而早在20世纪80年代，地质专家就提出舟曲县城迁址是避免灾害、减免损失的最优方案，但是在以资源带动地区经济发展的理念驱动下，仅2.2平方公里的城区聚集了大量人口，人口从1996年的2.14万迅速增至2010年的4万多，人口密度高达2.05万人/平方公里。有关专家分析，中国至少有1.6万个与舟曲类似等级的地质灾害隐患点。面对灾难，如何引导这些区域数以亿计的人口流迁，要求我们早日给出答案。

因此，人口分布与资源环境空间布局的错位调整迫在眉睫。区域发展不协调的问题，不单指单纯区域之间经济总量的差距，更包括人口、经济、社会资源环境之间的空间失衡。人口分布与经济布局不平衡，地区间人均GDP差距过大，最低的地区与最高的地区相差近10倍。经济布局呈现向沿海地区集聚态势，但集中经济区域并没有集聚相应规模的人口。如长三角、京津冀和珠三角三大城市圈，2013年经济总量约占全国的40%，而人口约占全国的20%。空间结构不尽合理，生态系统整体功能退化，必须通过合理规划，处理好十分有限的国土空间与日益扩大的需求之间的矛盾，引导人口相对集中居住，产业相对集聚发展。

3.政策设计的选择与挑战

虽然限制人口流动的坚冰被打破，流动人口享受的待遇逐步提高，但由于资源有限，教育、卫生、住房、福利保障等公共服务仍无法满足日益增多的流动人口的需求，特别是在京沪穗深等一线城市。从生态环境保护角度而言，生态环境脆弱引发的生态移民、灾难移民与经济移民如何区分和衔接等问题值得关注。

2006年12月国务院发布《人口发展“十一五”和2020年规划》，要求在主体功能区建设中引导人口自愿、有序、平稳流动。2007年1月《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》要求做好流动人口管理和服务，实现人口有序流动和合理分布。通过引导人口再分布，促进人口与经济社会、资源环境协调和可持续发展。此外，为配合主体功能区建设，我国探索了人口发展功能区规划，提出按照聚居区、稳定区、疏散区、限制区来引导人口再分布。2010年12月国务院正式发布《全国主体功能区规划》，基于主体功能区建设的人口再分布也意味着步入正式的实施阶段。2011年4月国务院印发《国家人口发展“十二五”规划》，提出实施与主体功能区相配套的人口政策，促进形成合理的人口分布格局。2012年11月党的十八大要求加快实施主体功能区战略，2013年11月党的十八届三中全会明确要求严格按照主体功能区定位推动发展。

综上所述，在新的历史条件下，如何全面探究人口发展，促进人与自然平衡，实现生产发展、生活富裕、生态良好的发展格局对政策设计提出新的挑战。“5·12”汶川特大地震、玉树、芦山地震及其他自然灾害，要求我们必须重新审视人与自然的关系。主体功能区人口再分布正是规范人与自然空间秩序的基础战略。从整体来看，将主体功能区建设与人口再分布内在结合起来的研究尚不够深入，在总结城市化、生态移民的经验和教训的基础上，探索人口合理再分布实现机理，设计科学有效的人口政策体系等方面，为研究预留了较大的探索空间。专家学者对这些问题虽有所涉及，但研究相对零散，不够系统。笔者试图从区域人口学视角出发，吸收相关学科的理论成果，探讨基于主体功能区建设中的人口再分布实现的内在机理和政策措施。

（二）选题意义

1.主体功能区人口再分布是实现人口分布、经济社会发展、资源环境保护“三位一体”空间均衡的必然选择

主体功能区建设是解决人口、资源、环境关系失衡，空间开发失序，资源和要素空间配置失效的重大战略选择。人口再分布是主体功能区建设中协调人地关系，促进人口与物质资料匹配，实现区域生产力合理布局的关键所在；主体功能区人口再分布的实现有利于更好地引导人口分布，使经济布局与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡。相反，忽略人口再分布，势必影响区域的可持续发展。

2.主体功能区人口再分布是推进人口合理流动的新思路

无论是侧重经济发展的人口城镇化，还是针对生态环境的生态移民，都无法从根本上实现人与自然、人与人的和谐统一。人口流动在流向、流量、流速上的偏差，造成的人口空间分布的不合理，成为推进形成主体功能区的必破之题。基于主体功能区建设的人口再分布以人地关系调整为出发点，针对人口盲目流动，生态移民以及工程移民出现的一些错误导向，以及调控乏力，力图通过规律性的认识和政策设计促使人口流动更加理性，优化开发区重点消化融入外来人口，重点开发区加快聚集人口，限制开发区人口更多地集聚在县城和中心镇，禁止开发区域迁出人口，使人口空间分布更加科学合理，实现经济发展与人口资源环境相协调的永续发展。国家主体功能区战略背景下实施空间管制协调人地关系的人口再布局，是新的历史条件下，遵循生态文明理念，实现人口合理布局的新思路。

3.主体功能区人口再分布是构筑“协调、和谐、可持续的家园”、建设美丽中国的新依托

主体功能区建设要坚持以人为本，引导人口在国土空间中合理分布，逐步实现不同区域和城乡人民享有大体均等的公共服务。人口再分布不仅是主体功能区战略的应有之义，更是形成主体功能区的重要途径，两者互为因果、互为支撑。目前人口和经济社会活动在新一轮空间集聚中难以有效地互动耦合，人口空间地域分布不科学所造成的人口资源环境问题愈加突出。究其原因，在于我们一直在工业文明的框架下探求人口、经济、资源环境的关系，过分强调了经济目标，尤其是经济总量的指标，尚未真正形成人口与资源环境可持续性和经济社会发展相结合的人口政策，致使人口在流向、流量、流速上均出现一定程度的偏差，使得人地矛盾突出。基于主体功能区建设的人口再分布从根本上改变了在工业文明的框架下探求人口、经济、资源环境关系的传统思路，从更加科学、理性的角度探讨区域协调可持续发展，将成为制定和完善人口政策体系的新导向。

因此，本书选题价值在于基于生态文明视野，根据区域可持续发展的要求，在探索人口再分布机理的基础上，科学设计人口与资源环境可持续性及经济社会发展相结合的人口政策，促进人口流向、流量、流速与不同区域不同主体功能区相匹配，促进人口与资源协调，在生产、生活、生态三类空间单元中，实现人口分布与经济布局、资源环境相协调的动态均衡。

二 研究思路、结构与内容

（一）基本思路

本书从区域经济学出发，以人口、资源与环境经济学为基础，从经济学、人口学、管理学、地理学等多个学科视角研究了主体功能区建设下的人口的地域空间分布问题。以人地系统理论为支撑，分析主体功能区人口再分布的科学内涵，进而从历史到现实，从现状到问题，从困境到路径，从机理到政策，沿着发现问题、分析问题、解决问题的逻辑主线，层层递进、环环相扣，全面系统地探讨了主体功能区人口再分布的实现问题，结合区位条件、区域特征、区情差异，提出主体功能区人口再分布实现机理和政策体系，并运用相关理论分析了主体功能区人口再分布在广州、成都和灾区汶川的区域实践（见图0-1）。

图0-1 主体功能区人口再分布结构

（二）结构和主要内容

本书从四个层次展开研究：①对主体功能区人口再分布的科学内涵进行界定，并梳理了人口再分布的理论支撑；②从理论上论证主体功能区人口再分布实现机理和路径选择；③提出了由人口分布相关规划、政策、绩效评估以及法律监督组成的政策体系；④以广州、成都人口以及汶川灾后重建人口安置为例，探索人口再分布在特定类型区域的具体实现问题。

导论主要分析主体功能区人口再分布的选题背景和意义，研究思路、结构和内容，及主要创新观点。正文共分四篇。第一篇为基础篇，主要论述主体功能区人口再分布相关概念、现状、理论等基础问题，为人口再分布实现机理探讨和政策设计提供支撑。第二篇为机理篇，主要论述实现动力支撑、实现过程和运行环节等问题。第三篇为政策篇，是在洞察运行机理的基础上，借鉴国外人口合理分布的经验，探讨我国人口再分布实践层面的问题，从而设计可行的政策体系。第四篇为实证篇，选取了优化、重点和限制开发区的典型代表，对主体功能区人口再分布实现机理和政策设计进行验证和深化。结尾是研究展望，对撰写过程中出现的困惑和有待研究的问题进行了概要说明。

第一章对主体功能区人口再分布的内涵进行了初步拓展，论述了主体功能区人口再分布的内涵、本质、概念，并将主体功能区建设中的人口再分布与人口迁移、人口城镇化、生态移民进行了区分和联系。进而探讨了主体功能区人口再分布的理论支撑，并对相关研究进行了述评。指出人口再分布是主体功能区建设中协调人地关系，实现区域生产力合理布局的关键所在，是新的历史条件下人口流动的新要求。

第二章从历史维度对人口分布进行了较为系统的回顾和总结，重点剖析了新中国成立以来的空间演进和人口流迁，分析了主体功能区人口再分布提出的背景，探析当前人口流动的障碍因素。认为户籍政策、农地流转及流动人口保障等问题，是当前人口流动的主要困境，并由此论证了主体功能区人口再分布战略部署的必要性和紧迫性及主体功能区人口再分布目标体系。

第三章运用人口密度、经济密度等指标对当前人口分布特征进行总体描述；剖析了国家级和省级优化、重点、限制和禁止功能区人口分布的各自特点和存在问题。认为国家优化开发区人口分布最为密集但核心区人口增量明显降低，重点开发区人口数量持续增加，限制和禁止开发区人口数量开始减少，但人口的转移效果有待提高。国家层面的功能区人口分布特征相对清晰，省级层次功能区由于空间差异过大，不同区域不同功能区的特点较为复杂，人口分布规律较难把握，为此，细化配套政策，切实推动人口流动尤其是省级层次功能区人口流动尤为必要。

第四章研究了主体功能区人口再分布指标体系构建，这是主体功能区战略指导下的人口流动标准，以此作为不同功能区人口流迁重要依据。本章对主体功能区适度人口、主体功能区人口合理再分布指标体系及不同类型主体功能区人口合理再分布进行了初步探讨，选取了优化和重点开发区、农产品主产区及重点生态功能区的典型区域的适度人口进行了测算。认为优化开发区适度人口存在结构性问题，京沪穗深等一线城市控制常住人口增长的压力较大，其他大城市有一定的压力，而环渤海地区中的辽东半岛常住人口承载能力有一定余地，其他城市适度人口普遍处于较佳状态；重点开发区适度人口的可能—满意度总体水平较为理想，中小城市人口外流趋势进一步显现；限制开发区财政转移支付是目前适度人口的最主要支撑，承担着国家粮食安全和生态安全战略的区域必须转移更多人口，重点生态功能区政府引导能力较强，农产品主产区市场配置能力较强。

第五章初步分析主体功能区人口再分布机理，将人口流动归结为两个机理，一是制度引致，另一个是经济引致。在概述两机理后，从系统动力学角度分析影响主体功能区人口再分布的基本因素。

第六章分析了主体功能区人口再分布实现机理的“三力”模型，分析了主体功能区人口再分布的动力和动力机制、运行机制以及实现过程，从理论角度构建了政府引导能力、市场配置能力和个体流动能力的“三力”模型。分析了优化、重点、限制和禁止开发四类主体功能区人口再分布实现的内在因素；探索个体、家庭在不同区域中不同功能区间的迁移意愿、能力以及如何与政府的宏观导向相结合，从微观和宏观两个维度探讨“两只手”作用如何发挥。

第七章从过程论的视角对主体功能区人口再分布实现进行了探究，探索了人口与资金等生产要素流向一致、流量协调、流速有序的运行机制，试图科学设计人口再分布实现过程的环节、周期、阶段及支撑平台，并从主体功能区人口再分布的环节构成、阶段分析、任务分解三个方面对主体功能区人口再分布过程进行分析。

第八章主要从国外经验出发，对德国、日本、苏联和美国人口流动问题，特别是对德国人口布局进行了较为细致的分析，以求从国外人口流动实践中找到我国人口合理再分布之路。

第九章在探索主体功能区人口再分布一般规律基础上，探讨了生态文明视野下人口空间运行与经济社会、资源环境、文化等各方面的相互关系，探索了人口空间运动规律，对四类功能区人口再分布区域实现的实施路径进行逐一分析。还探讨了主体功能区人口再分布与人口功能区衔接问题。本书认为国家优化和重点开发区通过实施城市群战略吸纳和消化流动人口，省级优化和重点开发区通过完善区域城镇体系，重点提升区域中心城市对流动人口的吸纳和消化；国家限制和禁止开发区重点向优化和重点开发区转移超载人口；省级限制和禁止开发区则通过点状开发聚集人口，并转移超载人口。

第十章从政策层面出发分析了主体功能区人口再分布的实现保障体系。认为主体功能区人口再分布的启动阶段，应充分发挥政府引导作用，通过人口再分布相关规划，在宏观上引导人口合理再分布。在此基础上，建构狭义和广义的人口政策以及与人口相关的政策体系和法律框架，形成规划、政策、绩效评估、过程监测、法律监督“五位一体”的人口再分布制度体系，实现政策供给科学、及时，确保主体功能区人口再分布的实现。

第十一章讨论优化开发区人口再分布，以广州为例，重点对广州市人口现状、适度人口与“三力”运行机理之间的关系、相应的政策措施进行了较为详细的阐述。对于同属国家优化开发区的其他城市具有重要参照意义。

第十二章是对重点开发区人口再分布的分析，以成都为例，对成都市人口现状、适度人口与“三力”运行的关系进行了论述，并提出相关对策措施。

第十三章将汶川大地震灾后的人口安置作为实例加以分析，在分析灾区人口分布特征的基础上，论述了灾区人口再分布的原则和思路。结合灾后重建的空间布局，提出了人口优化再分布的政策建议，论证了主体功能区人口再分布在特定区域的实现问题。

三 主要观点

（一）探索研究了主体功能区人口再分布的科学内涵

人口再分布是指人口在空间中的再布局，从根本上说是人地关系的重新调整。它是主体功能区建设的重要内容，更是形成主体功能区布局的重要保障。主体功能区人口再分布，不同于城乡二元结构下的人口流动，也不同于环境建设的生态移民，它通过实施空间管制，对人口在不同功能区的流向、流速、流量及流域进行科学调控，实现人口分布、经济社会发展和资源环境保护的空间均衡。它从人既是自然人又是社会人的双重性出发，遵循生态文明建设理念，是实现人口合理布局的新思路。

（二）初步构建了主体功能区适度人口的指标体系

按照指标的客观性、有效性和统一性原则，在明确评价对象的基础上，充分考虑数据的可获得性，初步构建包括经济、社会和环境三个方面的主体功能区适度人口指标体系。以此为标准，按照可能性和满意度方法，从优化、重点、限制开发区的农产品主产区和重点生态功能区遴选共67个典型区域，测算出不同空间单元不同时期的适度人口。在实证部分对广州和成都的适度人口进行测算，并将广州与北京、上海、深圳等一线城市进行比较，将成都与重庆、西安、昆明及贵阳进行了对比，分析适度人口与人口流迁相关因素。此外，还为汶川震区人口再分布作了分析，以求为特殊区域人口合理流动提供参考。

（三）建构了主体功能区人口再分布实现机理的“三力”理论模型

将主体功能区人口再分布机理归结为制度引致和经济引致，并从系统动力学角度，建构了主体功能区人口再分布“三力”理论模型，来阐释主体功能区人口再分布实现机理。模型用于分析个体流动能力、政府调控能力和市场配置能力三者间的关系，指出微观个体在政府与市场协调互动下，形成人口聚集力和扩散力，并在不同类型功能区的有序传导中形成人口与物质要素优化配置的运行机制。“三力”的有效协同是人口再分布运行的关键所在。

（四）探讨了主体功能区人口再分布实现路径

指出主体功能区人口再分布宜实施集中均衡式的实现路径，经济布局与人口再分布应坚持小区域集中、大区域均衡，即在较小空间尺度的区域集中开发、密集布局；较大空间尺度区域，形成若干个小区域集中的增长极。不同区域、不同类型的主体功能区人口再分布路径有所差异。国家优化和重点开发区通过实施城市群战略吸纳和消化流动人口，其中核心区域重点将有稳定就业或住所的流动人口逐步实现本地化，防止人口向特大城市过度集聚；省级优化和重点开发区重点通过完善区域城镇体系，提升区域中心城市吸纳流动人口的功能；国家限制和禁止开发区重点向优化和重点开发区转移超载人口；省级限制和禁止开发区则通过特色小城镇建设，实施点状开发聚集人口，并转移超载人口。

（五）分析了主体功能区人口再分布阶段论

主体功能区人口再分布可划分为推动、互动和自动三个阶段。各阶段人口流动和迁移模式存在差异。在推动阶段，宜采取“个体主体、政府主导、市场初步参与”模式；在互动阶段，宜采取“个体主体、政府引导、市场有效参与”模式；在自动阶段，宜采取“个体主体、政府指导、市场自动参与”模式。不同区域、不同类型功能区政府、市场和社会作用模式还存在具体差异，东部发达地区优化开发市场参与程度要明显高于其他功能区，西部限制和禁止开发区必须充分发挥政府的主导力。不同发展阶段在不同类型功能区也存在一定差异，东部发达地区优化开发区进入自动阶段要明显快于其他区域和其他功能区。

（六）提出了完善人口流迁政策保障体系

完善人口流迁政策体系，要强化政策互动耦合，形成政策合力，提高迁移人口流入和融入迁入区的能力。应通过狭义和广义的人口流动政策，为人口流动提供支撑；通过农村宅基地、集体建设用地流转提高农民资产的流动性和可变现性，降低迁移成本，引导其将新获财富向优化和重点开发区转移，实现人口流动与土地流转协同互动；完善社保、教育、就业和住房政策，创新财税、投资和产业政策及相关配套政策，间接地引导限制和禁止开发区的人口自觉自愿、平稳有序地转移到优化和重点开发区；通过绩效评估、法律监督和过程监控实现政策有效执行。

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[1] 陈德铭：《在全国主体功能区规划编制工作座谈会上的讲话》，2007年5月。