五 关键问题分析

（一）基层风险治理中存在的主要问题

“8·01”事件尽管最终以打掉阿不都热合曼暴力恐怖团伙，取得反恐斗争胜利而收官，但是，此次事件从2014年5月27日公安机关开始对阿不都热合曼团伙进行收网围捕开始，直到8月1日团伙头目和主要成员被击毙，中间经历了漫长的66天，其中也暴露出许多值得我们深思的问题。

“8·01”事件反映出，当前基层部门在风险治理过程中，在主动发现风险、情报信息快速收集研判、公众风险感知等方面还存在诸多的问题。整个围捕过程前后历时数十天，警方的追踪战线拉得过长：5月27日，民警入户排查时被阿不都热合曼的父母袭击，暴恐分子随后逃脱；6月20日，暴恐分子袭击设卡拦截的警察；7月19日村支部书记一家被暴恐分子袭击导致一死一伤；7月30日两名暴恐分子团伙成员被击毙，发现制爆窝点；8月1日发现暴恐团伙核心成员行踪，警民合力围捕最终消灭暴恐团伙。可以看出，整个围捕过程中警方始终是在追着暴恐分子的足迹走，关键时刻总是慢了半拍。尽管这里面有暴恐分子狡猾的一面，但在一定程度上也反映了当前基层部门反恐处突能力仍然较为薄弱，情报获取和分析能力有待进一步加强。同时，也说明我们的群众基础仍然有待加强，群众在主动发现苗头、报告情报信息、加强自身防范、配合公安机关等方面的参与能力仍然有待大幅提升。此外，如何使群众把参与防恐反恐内化为思想和行动上的自觉，与政府部门形成反恐合力，也是基层政府部门需要认真研究并亟待解决的一个重大课题。

1.风险情报信息的收集、分析和利用能力有待加强

尽管目前南疆地区已经初步建立起专业情报队伍，但专业情报信息队伍的发现能力不强。公安机关获取的暴恐团伙在暴恐活动策划阶段的预警性、内幕性、行动性情报数量偏少，风险识别等关口前移的作用在实践中未能得到充分发挥。情报信息会上研判不够深入，对于已经发现的情报信息分析判断缺乏要素，人防、技防成果未能及时转化为行动，人工干预不到位，情报利用效率不高，对大数据等先进的信息化手段应用能力不强，从蛛丝马迹中进行趋势性研判的能力欠缺。由于人力、物力等方面的限制，部分基层部门在重大人员盯防和管控方面还存在重点人员圈不住、动态管控跟不上、跟进调查不及时的突出问题，有的村对重点人员、不放心群体没有进行“积分预警、分类管控”，群众尚未充分发动起来，使这些风险等级较高的隐患未能被消灭在萌芽状态。同时，目前有关暴恐风险方面的信息来源仍是以公安机关的“眼线”为主，来自普通群众日常生活中的情报信息占比不高，很大程度上也制约了反恐风险治理管口前移的深度和力度。更有甚者，部分群众认为打击暴恐活动完全是政府和公安机关的职责，缺乏主动参与的主观能动性。

2.社情与敌情信息之间的衔接机制建设有待加强

在衔接机制方面，国保、治安、刑侦、技侦、网安、情报中心等公安与国安系统内部情报信息共享协调机制较为成熟，但是公安、国安与民族宗教、统战、文化等主管部门之间的跨部门协作机制尚需加强，情报信息的共享和整合利用效率不高。社情、敌情的收集和流转渠道分属于两条线，以往村一级的村警不负责社情民意的收集，但很多暴恐活动的风险隐患在最初往往都是以一般社会风险表现出来，从而在实践中造成只有在出现后果、产生影响后的风险信息才能进入公安系统的视线，很大程度上也制约了有效信息的流转和利用效率。如何打通社情与敌情两条战线之间的信息壁垒，提高情报的利用效率，在很大程度上考验着基层部门的社会治理能力和水平。

在信息共享技术建设层面，乡镇、村组两级入户走访、清查等活动获得的异常情况和苗头性信息未能录入公安机关的综合平台，与公安机关的信息联动不够及时。管用高效的维稳处突指挥平台尚未完全建立起来，通过指挥平台来发现情况、分析情况、解决问题的能力亟待加强。已初步建立的大数据情报信息平台与现有平台之间在数据的互联互通、比对分析等方面的工作还需要进一步强化。社会治安状况监测评估、重大刑事案件转化为暴恐事件的预警分析等方面的工作还需要进一步加强。

3.基层部门和公众的风险感知能力有待加强

基层部门和群众长期生活在反恐一线，随着时间的推移，加之暴恐案件发生的小概率特点，时间一长往往会降低对恐怖袭击风险的感知度，或者说对存在的风险“见怪不怪”，认为没什么大不了的。在这种情况下，往往会不自觉地降低了风险感知能力。在“8·01”事件中，阿不都热合曼团伙在长达2年多的时间内从事地下宗教、制爆、传播暴恐音视频、预谋发动袭击等活动，这些在很大程度上反映出该团伙的反常。但遗憾的是，这些信息只是在事后警方开展调查和围捕后才浮出水面，事先并不被掌握。事实上，基层干部和公众风险感知能力不高，是长期以来困扰新疆各地反恐斗争的一个重要因素。

4.重点地点、易受害群体的风险防范能力有待加强

目前，部分基层部门在推行城镇的“网格化”社会治安综合治理过程中，巡控责任落实未完全到位。对重点部位、重点场所、重点时段和人员密集场所人防、物防、技防不到位，一些损坏的摄像头未及时得到维修，监控存在盲区。在危险爆炸物品管理使用、管制器具销售等环节上存在疏漏，给了暴恐分子可乘之机。在“8·01”事件中，阿不都热合曼团伙制造爆炸物并用于抵抗警方围捕，充分说明危险品、爆炸物的管制一刻都不能放松。

在重点乡村开展“揭盖子”工作中，在“深挖幕后、挖根溯源”方面还需要下功夫。一些幕后黑手尚未被挖出打尽，“80后”、“90后”群体仍然是社会不稳定因素，但公安机关对这一群体的基础数据尚不完全掌握。此外，对于危安逃犯及其家属、重点盯防人员、散布宗教极端思想的不放心宗教人士、野阿訇、去向不明人员、危安案件待查人员等重点人员的管控仍需进一步加强。组织涣散的村和社区占比较高，这部分村庄在开展暴恐风险识别和管控方面能力显著不足，一部分群众存在顾虑，害怕报复，轻易不敢发声。

（二）反恐社会动员中存在的问题和困难

“8·01”大围捕在社会动员方面取得了巨大的成果，积累了宝贵的经验，但同时也反映出基层在反恐维稳社会动员工作方面还面临很多的困难，存在一些需要解决的问题。这些困难和问题主要表现在以下几个方面。

1.基层组织较为薄弱，社会动员能力不足

从开展社会动员的主体角度看，一些基层党组织战斗力还不强，特别是村党支部的战斗堡垒作用显著弱化，作用发挥不明显。组织涣散的村（社区）占比较高，村党支部对村民的带动、引领和动员作用显著弱化。从南疆地区情况看，村党支部基层组织建设情况不容乐观。村一级党组织缺能力缺方法、乡镇一级党组织缺资源缺手段、县市一级党委缺指导落实的问题较为突出。部分村“两委”班子缺乏战斗力，对群众教育动员、引领带动作用明显不足。同时，基层社会化服务和管理不到位，基层党组织在群众中的凝聚力和威信不高，严重影响了基层党组织在群众中的影响力，关键时刻发动群众能力不足，在反恐工作中未能起到党组织的中坚作用。此外，由于当前基层维稳任务重、群众要求高、干部压力大等各方面的综合原因，基层群众与政府工作人员之间的关系松散化。

2.基层干部队伍人员紧张，能力素质亟待提高

从开展社会动员的人员队伍看，南疆地区的喀什、和田两地基层干部队伍数量和整体素质与新形势、新任务要求有较大差距，难以应对严峻复杂的反恐维稳形势。同时，南疆地区基层维稳压力大、任务重，各级干部和公安民警长期处于一级响应状态，“5+2”，“白+黑”，工作连轴转，长期处于精神紧张状态，容易产生松懈麻痹思想和侥幸心理，放松警惕，导致工作出现漏洞。在发动群众参与反恐维稳方面更是心有余而力不足，甚至被暴恐分子乘虚而入。此外，基层县市党员干部很少接受反恐维稳相关理论和实践知识的系统培训，对党的政策尤其是宗教政策理解肤浅，在群众中开展动员工作的综合素质与当前南疆反恐维稳形势脱节。

3.各类动员宣讲内容不接地气，动员效果欠佳

从社会动员宣传教育的具体内容看，宣讲的内容脱离当前新疆实际问题，不能对症下药。当前的宣讲内容的设计更多的是由上级部门来拍板决定，是一个自上而下的过程，没有事前的调查，也缺乏事后的反馈。宣讲更多地流于形式，止步于完成任务而没有注重解决问题。从民众的反馈来看，群众更喜欢听一些和自己切身利益相关的惠民政策以及法律法规宣传。正如调研中和田地区一位暴恐分子的家长所反映的：“我们的孩子犯罪，我们家长有责任，你们政府也有责任，你们如果事先宣讲哪些事情违法，我就不会让我的孩子去干这个事。”

4.目前在各类宣讲教育动员活动中，受众定位不准确

从基层社会动员的对象来看，在近年发生的多数暴恐案件中，对宗教极端思想免疫力弱、明辨是非能力欠缺的“80后”和“90后”是重点涉案人群，他们易于冲动、易失去理性，应当是我们宣传教育的重点对象。而在现实的宣讲活动中，被组织前来的听众基本是“四老”人员，真正需要重点防范的群体反而接触不到应有的信息，造成了“没病的吃药，有病的没药吃”的现象。同时，对于流动人员的管理也存在漏洞，很多常年外出务工的人员，没有及时跟进对其进行教育疏导，导致这部分人员的思想意识和觉悟不高。部分地区对流动人口登记报备不及时，信息掌握不完全，去向不明人员数量仍维持在一定的水平。没有与其他地州和内地省份建立互动机制，这部门流动人群极易被极端思想侵蚀，对社会安全造成潜在的危害。

此外，政策实施过程中存在偏差，部分影响到公众的参与热情。各项惠农、便民政策实施过程中出现偏差，还存在“撒胡椒面”的情况。作为凝聚人心的重要措施，惠民政策本身具有很强的凝聚人心作用。但在实际执行过程中，往往存在不区分对象，吃大锅饭的问题。例如，部分乡镇未对政策对象进行严格甄别，很多被打击的“七类人员”家属依然享受优惠。由于家人因违法行为被政府打击，一部分人在心理上多少有对政府的仇视情绪，在享受到党和政府的惠民政策后不但不对党和政府感恩，反而起到了负面作用。而很多积极配合参与政府反恐维稳工作、在基层社会治理中表现突出的家庭反而因为种种原因未能及时享受到惠民政策，这使惠民政策在基层群众中所起到的教育、引导作用明显减弱。

（三）“去极端化”工作中存在的困难与问题

“8·01”事件反映出南疆腹地受宗教极端思想渗透毒害之深，团伙主要成员均为“80后”、“90后”，这些年轻人在面对宗教极端思想时抵抗力差，经过几轮洗脑和鼓动，就可以舍命去进行恐怖活动，思想的极端和行为的偏激已经到了不可理喻的地步，也说明“去极端化”工作已刻不容缓。当前，在开展“去极端化”工作的过程中，“8·01”事件的发生地和田以及喀什、阿克苏等南疆地区尚面临着诸多的困难和问题。

1.南疆宗教氛围浓厚，宗教极端思想存在土壤

南疆地区宗教氛围浓厚，宗教极端思想存在土壤，“三股势力”在境外有种子、境内有土壤、网上有市场。信教群众普遍存在“双重信仰”现象。在长达1000多年的历史进程中，伊斯兰教已经融入信教群众的生产、生活、文化乃至道德评判标准。这种浓厚的宗教氛围为宗教极端思想的传播提供了土壤，再加上很多基层群众文化素质不高，对宗教知识的辨别能力不高，很容易被敌对势力和极端势力洗脑和利用。2014年开展“严打”以前，南疆地区宗教氛围日趋浓厚，保守穆斯林在信教群众中所占的比例升高，妇女着蒙面罩袍、青年人留大胡须、禁止与不信教群众交往、教民在公共场所做礼拜等现象增多，商店、商场中的烟酒下架，年轻人结婚不到民政部门登记，而是念“尼卡”，进行非法“台比力克”等非法宗教活动的现象出现。

宗教极端思想开始向维吾尔传统文化、传统风俗习惯领域渗透，甚至开始干涉世俗化生活。如强迫他人改变传统风俗习惯，有些区域出现婚礼上不让唱歌跳舞、葬礼中不让家属哭泣等突出问题；妄断清真与非清真，以清真和非清真来约束人们的行为；煽动把信仰“安拉”以外的一切人员都当作“异教徒”和“叛教者”；散布“圣战殉教进天堂”、“洗罪过”等荒唐谬论等。这些异端邪说对部分文化程度较低的年轻人具有很大的诱惑力，他们极易上当受骗。更有甚者，宗教极端势力向信教群众灌输宗教极端思想，挑起信教群众与不信教群众、信教群众与党和国家的对立，在公开场所对正常穿戴的维吾尔族妇女进行恫吓，要求其该穿蒙面罩袍，普通信教群众面临着来自宗教保守势力的巨大压力。

“严打”开展以后，经过各级政府部门的艰苦努力和各地信教群众的大力配合，南疆宗教氛围总体上趋于淡化，宗教极端思想渗透现象初步得到遏制，明显减少。但不可否认，宗教极端思想生存的土壤短时间内还难以完全铲除，未来很长一段时间内，南疆“去极端化”工作仍将面临不小的压力。

2.“三非”治理难度大

在新疆反恐维稳的过程中，“三非”违法活动呈持续上升态势，宗教极端思想的渗透速度加快，在维吾尔族群众中已经形成了群体压力，在流动人口中的传播速度则更令人吃惊。[13]随着网络通信技术的发展，计算机、手机等网络通信终端设备成为宗教极端思想和暴力恐怖主义传播的重要渠道。同时，随着“严打”行动的不断深入，很多非法宗教活动转入暗处，宗教极端思想的传播渠道越来越隐蔽，给查处和打击带来了很大困难。其典型的手法就是：充分利用网络社交媒体等先进的科技手段，通过更隐形化的组织，加强在意识形态领域的渗透，用造谣蛊惑绑架宗教，再利用宗教去绑架一个民族。

近两年来，和田地区深入开展打击“三非”活动，专项治理穿戴蒙面罩袍和年轻人留大胡子现象，治理“软对抗”行为，依法打击宗教黑恶势力和宗教极端行为。共查处非法教经点281处、非法教学经者2199人；打掉非法印刷窝点9处，查缴各类非法出版物3万余册（张），收缴宗教类非法出版物31吨，共5万余册。查处网上传播宗教极端思想案件523起，打击涉嫌存储暴恐音视频资料142人。[14]这些战果一方面说明了党和政府正以雷霆手段严厉打击“三非”活动，另一方面也说明当前南疆地区“三非”活动仍处于高位运行，未来还需投入更大的精力持续开展整治。

境内外分裂组织不断利用计算机、手机等现代科技手段进行宣传渗透，分裂暴恐分子利用翻墙软件登录国外反华网站，下载传播宗教极端思想视频，有的甚至下载观看制爆和所谓的“圣战”视频。暴恐分子除了通过花样翻新的即时通信软件，如微信、QQ等即时通信工具外，还利用一些小众化聊天工具来传播宣扬宗教极端思想，网络管控难度进一步加大。此外，随着手机的普及，利用手机内存卡存储、传播非法内容的现象严重，管控难度极大。在打击网络传播宗教极端思想的行动方面，在市县层面能够有效监管的手段欠缺，效果欠佳。

地下宗教活动呈现新的变化和特点。家庭式教经活动和异地教学经人员增多，特别是家庭式教经主要为父母向子女或者亲属传授宗教知识，随机性大、隐蔽性强，很容易“夹带”宗教极端思想的内容，管控难度大。部分地下教经活动呈现明显的暴恐倾向，一些极端思想频繁见于教经内容，危害极大。

3.宗教极端思想流毒的根除需打“持久战”

20世纪80年代，以阿不力克木·买合苏木为首的民族分裂主义分子和宗教极端势力提出了“从90年代起，发动10年游击战、10年正规战”的所谓“20年战略”，打着民族的旗号，披着宗教的外衣，在新疆讲经布道，煽动宗教狂热，以非法私办经文学校和经文培训班的形式，大肆培植宗教极端势力和民族分裂主义骨干分子。短短几年内，私办的经文点达数十处，学经的塔力甫最少时200多人，最多时达到1000余人，特别是阿不力克木·买合苏木个人就私带学徒800余人，号称“八百弟子”。同时，他们还利用当时的政策漏洞，大建清真寺，以“新疆独立”为最终的目的，成立秘密组织，筹集资金，购买枪支，蓄谋进行颠覆祖国的破坏活动。

进入21世纪以来，虽然阿不力克木·买合苏木早已死亡多年，但他的亲传和再传弟子遍布全疆各地，很多仍然持有宗教极端思想，在各地兴风作浪。阿不力克木·买合苏木的思想流毒和“徒子徒孙”中的残渣余孽仍然是当前影响新疆稳定的重要因素。在南疆喀什、和田两地破获的多起暴力恐怖案件中，都能够看到阿不力克木·买合苏木弟子的影子，他们或直接参与指挥，或在幕后教唆指使，给南疆安定带来了严重的威胁。此外，“7·5”事件中的一小部分分流解脱人员近年来重新开始活跃，有的重新进入警方视线。一些“野阿訇”和“两面人”宗教人士传播极端思想活跃。这些动向充分说明，宗教极端思想的传播带有很强的惯性、隐蔽性和迷惑性，与宗教极端思想作斗争的过程将是持久而漫长的，必须要做好打“持久战”的充分心理准备。

（四）当前“严打”适用法律中存在的突出问题

新疆是反恐维稳工作的主阵地和最前沿。面对当前日益复杂严峻的国际国内反恐形势，随着“严打”斗争的深入开展，反恐实践中新的问题不断涌现，法律条款的适用性、法规建设的滞后性以及跨区域法规的协同性等问题逐渐成为当前反恐怖斗争中面临的新课题。反恐工作中面临的法律问题日益凸显，亟须从出台或修改法律、加强顶层设计等方面加以解决。

“严打”一词是具有中国特色的司法名词，一般可以表述为“依法严厉打击刑事犯罪分子的活动”。针对“严打”期间破获的案件，一律从严从快处理。2014年5月26日，中共中央政治局召开会议，研究进一步推进新疆社会稳定和长治久安工作。会议要求加强和创新社会治理，加强社会面防控，强化网络安全监管，深入开展法制宣传教育，集中开展专项打击行动，保持对“三股势力”的“严打”高压态势，有效遏制恐怖活动在新疆多发频发和向内地蔓延。要加强意识形态工作，用社会主义核心价值体系构筑新疆各民族共有精神家园，坚定占领宣传、文化、教育阵地。经过新疆一年多的实践操作，“严打”工作确实取得了非常明显的效果，但是同时也暴露出在法律适用方面存在的突出问题。

1.暴力恐怖行为的法律认定问题

2014年“两会”期间，最高人民检察院检察长在作最高人民检察院工作报告时强调：今后将依法惩治各类刑事犯罪，维护社会大局稳定。坚决打击敌对势力的分裂、渗透、颠覆活动，坚决打击各种暴力恐怖犯罪，坚决打击严重危害社会治安和公共安全、严重危害人民群众生命财产安全的犯罪活动。当前在新疆实施“严打”过程中存在如何正确把握罪与非罪、此罪与彼罪、一罪与数罪的界限认定问题。

我国《刑法》在第一百二十条规定了组织、领导、参加恐怖组织罪，资助恐怖活动罪，但是对于如何认定恐怖行为并未涉及。目前，新疆的基本情况是区情复杂，多民族、多宗教，文化多样、利益多元，现代社会发育程度相对较低，尤其是反分裂、反恐怖斗争形势严峻，正处于“三期叠加”的特殊时期。张春贤书记在2015年“两会”期间这样表述：关于新疆的维稳形势，在一些原教旨主义盛行的大背景下，新疆存量问题有文化、历史以及极端势力等各种原因，解决好存量问题需要较长时间。2015年12月7日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议审议通过了《中华人民共和国反恐怖主义法》（以下简称《反恐怖主义法》），其中用专章规定“恐怖活动组织和人员的认定”内容，明确了恐怖主义和恐怖组织的四种表现，对反恐一线工作给予一定的指导，但是要真正落实该法，还需加大对该法的宣讲力度，让基层执法人员准确掌握该法的精神实质，同时还须尽快制定针对新疆反恐特点的实施细则，为全面推进依法治国、依法治疆背景下的反恐工作提供有力的法律支撑。

正确区分民族风俗习惯、正常宗教活动、非法宗教活动、宗教极端活动的界限，成为当前反恐工作之必须。对于新疆宗教事务，一直坚持进行依法管理，并把“去极端化”作为宗教工作的首要任务。但是在实践中执法人员更多的是把自治区发布的11号、28号文件作为法律武器，而在喀什市还制定《组团朝觐“七挂钩”管理办法》来规范朝觐行为，遏制宗教狂热。从操作层面来讲，上述文件使用起来比较得心应手，但是从全面推进依法治国、依法治疆的层面来看，由于这些文件不属于法的范畴，其发动效力在实践中会显得苍白无力。特别是在基层反恐一线，对于如何区分民族风俗习惯与正常的宗教活动、非法宗教活动以及宗教极端活动，缺少更为细化的规则。如在依法管理宗教事务方面，在斋月中可以做什么、什么人可以参加、什么情况必须向政府报告、小孩和妇女进清真寺怎么办、谁负责监管等。在实际操作过程中，依据确实比以前多了，但是工作人员仍是习惯性地用老办法解决问题，离法治的落实还有一段距离。

针对以违反宗教教义、民族风俗习惯等为借口，煽动他人拒绝使用或者阻挠使用人民币，公开销毁政府执法证照，违反婚姻登记、计划生育、义务教育等法律政策的行为，要在法律上作出相应的处理规范。在我国的法律体系中，专门制定了《义务教育法》、《人口与计划生育法》、《婚姻法》、《婚姻登记条例》等相关法律法规来保障公民的合法权益。但是，在新疆的反恐工作中经常会出现以违反宗教教义、民族风俗习惯等为借口，煽动不明真相的人员阻挠相关法律法规正常实施的现象。类似的行为表现还比较多，如何认定成为一线工作人员必须掌握的内容。2014年新疆维吾尔自治区高级人民法院、自治区人民检察院、公安厅、国家安全厅和司法厅联合颁发新高法〔2014〕110号文件，对此类问题进行解释，起到了很好的指导作用，但是这个文件不具有较高的法律位阶和效力，还有待立法机关明确法定授权或以国家层面加以认可。

2.“严打”过程中的法律依据问题

（1）打击“三非”活动，需要各地法规有效衔接

基层工作人员在治理“三非”活动的过程中，普遍感到无法可依，加之新的网络传播工具层出不穷，监管难度加大，只能通过行政手段去贯彻领导意图，用这种工作方式开展工作，既不利于法治政府的建成，也不利于遏制宗教极端思想在意识形态领域的渗透，“三非”活动的治理显得措施乏力。一方面，对一些尚未造成现实危害的收看及传播暴恐音视频、地下讲经活动进行惩处时，法律效力不足，打击力度有限。另一方面，在打击和治理“三非”活动时，新疆与内地在法规的衔接方面还有很多问题亟待解决。例如，一些不法分子把印刷非法宣传品的窝点选择在管理相对宽松的内地，加大了源头治理的难度。当前南疆地区治理“三非”活动主要是以新疆维吾尔自治区政府出台的地方性法规和部分指导性文件为依据，但对于跨省区的一些案件，如何解决这些文件在内地省份的法律效力问题，成为目前亟待各方协同解决的问题。

（2）网络反恐相关法律欠缺

敌对势力往往利用网络平台发布不实信息，恶意炒作涉疆敏感案件，或者发布夹杂暴力恐怖、宗教极端思想内容的音视频、非法宣传品等。2014年以来，新疆地区暴恐活动继续呈频发、多发态势，且有向内地部分省市蔓延的趋势。究其原因，“东伊运”组织所发布的一系列恐怖音视频起到了极大的挑拨煽动作用，通过对2014年所发生的多起暴恐案件及打掉的危安团伙进行分析，大部分暴恐团伙成员都曾受到“东伊运”恐怖音视频蛊惑，部分暴恐团伙更是从视频中得到武器及爆炸物制作和使用方法。暴恐音视频非法传播已成为当前影响新疆反恐维稳的最大毒源。面对花样不断翻新的网络通信技术，政府在网络安全监管方面法律法规的建设不免带有一定的滞后性，缺少坚强有力的法律保障，加强网络安全监管方面的立法已经成为当前的立法重点。

（3）重点要素管控缺乏联动的法律保障

反恐工作中存在一个非常重要的问题就是对于重点要素的管控需要各部门各地区形成共识，进行联动，如对于可用作制作爆炸物的原料以及音像制品、网络、电信、邮政快递等，单纯在新疆区域进行“严打”管制很难收到成效，这需要全国统一一盘棋，对反恐工作予以高度关注。《反恐怖主义法》第二十二条规定：对管制器具、危险化学品、民用爆炸物品，国务院有关主管部门或者省级人民政府根据需要，在特定区域、特定时间，可以决定对生产、进出口、运输、销售、使用、报废实施管制，可以禁止使用现金、实物进行交易或者对交易活动作出其他限制。可以说这一规定为新疆某些地方进行重点要素管控提供了法律依据，但这并非强制性规定，特别是警方对沈阳、温州的恐怖分子的抓捕行动等，都说明对重点要素的管控必须统一认识，在全国范围内统一要求，齐抓共管，才能坚决遏制打击恐怖分子的嚣张气焰。

此外，流动人口的服务与管理，仍是反恐维稳工作中的短板。当前缺少针对流动人口的统一、合法、科学、有效的服务与管理方法，有些地区做得比较好的经验无法及时上升为法律法规进行统一规范，特别是如何在既不侵犯隐私又不妨碍维稳过程中做到全疆统一掌握相关信息，还需要进一步探索。

3.反恐人员的法律实施问题

第一，反恐工作人员迫切需要加强法律知识培训。当前新疆特别是南疆地区反恐一线的党员干部深感自身反恐能力与当前反恐维稳形势任务不相符，加之反恐维稳形势不断变化，各类社会矛盾日益凸显，反恐一线的党员干部整体素质与新形势、新任务要求之间的不适应性越来越明显。为此，亟须围绕总目标的着眼点和着力点，以加强反恐相关法律法规的内容宣讲为切入点，持续不断地分层次进行大规模、大幅度循环培训，以不断提升维稳力量在反分裂、反恐怖斗争中的依法处置能力和社会治理水平。

第二，基层党员干部对依法管理宗教事务的认识存在偏差。一是基层党员干部对党的宗教政策认识不到位、理解不透彻、把握不准确，导致宗教政策无法得到全面落实。二是基层党员干部缺乏联系群众、深入群众的能力。三是对宗教界的正面宣传教育引导工作需要进一步强化。特别是针对党的民族宗教政策、法律法规以及“四个认同”、“中国梦”、“新疆精神”等需要加大宣传。

第三，化解基层矛盾的能力有待提升。反恐维稳工作中“去极端化”只是一个方面，其深层次的问题是基层组织力量应该发挥应有的作用。这些年来我们主抓经济建设、城镇化，却忽视了与群众的交流与沟通，这之间的隔阂需要长期改善基层工作方式方法等逐步消除，因此如何提升化解基层矛盾的能力，特别是推进基层组织法治化建设问题，值得我们仔细研究。

4.当前我国反恐相关法律法规梳理

（1）法律

法律是由全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性法律文件，有基本法律和一般法律之分。在反恐工作中，主要法律有《刑法》、《国家安全法》、《反恐怖主义法》。

①《刑法》

相关的罪名主要包括：

一是组织、领导、参加恐怖组织罪。

该罪名源自《刑法》第一百二十条，该条规定：组织、领导恐怖活动组织的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑；积极参加的，处三年以上十年以下有期徒刑；其他参加的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。犯前款罪并实施杀人、爆炸、绑架等犯罪的，依照数罪并罚的规定处罚。资助恐怖活动组织或者实施恐怖活动的个人的，处五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利，并处罚金；情节严重的，处五年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产。[15]

此外，在《刑法修正案（九）》中，第一百二十条又增加了几款规定。

第一百二十条之一规定，资助恐怖活动组织、实施恐怖活动的个人的，或者资助恐怖活动培训的，处五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利，并处罚金；情节严重的，处五年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产。为恐怖活动组织、实施恐怖活动或者恐怖活动培训招募、运送人员的，依照前款的规定处罚。

第一百二十条之二规定，有下列情形之一的，处五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利，并处罚金；情节严重的，处五年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产：（一）为实施恐怖活动准备凶器、危险物品或者其他工具的；（二）组织恐怖活动培训或者积极参加恐怖活动培训的；（三）为实施恐怖活动与境外恐怖活动组织或者人员联络的；（四）为实施恐怖活动进行策划或者其他准备的。

第一百二十条之三规定，以制作、散发宣扬恐怖主义、极端主义的图书、音频视频资料或者其他物品，或者通过讲授、发布信息等方式宣扬恐怖主义、极端主义的，或者煽动实施恐怖活动的，处五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利，并处罚金；情节严重的，处五年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产。

第一百二十条之四规定，利用极端主义煽动、胁迫群众破坏国家法律确立的婚姻、司法、教育、社会管理等制度实施的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金；情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金；情节特别严重的，处七年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产。

第一百二十条之五规定，以暴力、胁迫等方式强制他人在公共场所穿着、佩戴宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金。

第一百二十条之六规定，明知是宣扬恐怖主义、极端主义的图书、音频视频资料或者其他物品而非法持有，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金。

二是煽动民族仇恨民族歧视罪。

该罪名源自《刑法》第二百四十九条：煽动民族仇恨、民族歧视，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利；情节特别严重的，处三年以上十年以下有期徒刑。

三是分裂国家罪、煽动分裂国家罪。

该罪名源于《刑法》第一百零三条：组织、策划、实施分裂国家、破坏国家统一的，对首要分子或者罪行重大的，处无期徒刑或者十年以上有期徒刑；对积极参加的，处三年以上十年以下有期徒刑；对其他参加的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。煽动分裂国家、破坏国家统一的，处五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利；首要分子或者罪行重大的，处五年以上有期徒刑。

四是利用迷信破坏法律实施罪

《刑法》第三百条规定，组织和利用会道门、邪教组织或者利用迷信破坏国家法律、行政法规实施的，处三年以上七年以下有期徒刑；情节特别严重的，处七年以上有期徒刑。

五是传授犯罪方法罪。

本罪是指用各种方式把犯罪方法故意传授给他人的行为。《刑法》第二百九十五条规定，传授犯罪方法的，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制；情节严重的，处五年以上有期徒刑；情节特别严重的，处无期徒刑。

此外，妨害公务罪、非法经营罪等也涉及反恐行为的调整，至少在实践中还需作进一步解释。

②《国家安全法》

相关的条款主要包括：

第二十八条：国家反对一切形式的恐怖主义和极端主义，加强防范和处置恐怖主义的能力建设，依法开展情报、调查、防范、处置以及资金监管等工作，依法取缔恐怖活动组织和严厉惩治暴力恐怖活动。

③《反恐怖主义法》

《反恐怖主义法》的出台，为我国依法打击暴力恐怖活动提供了权威的法律依据。该法从恐怖活动组织和人员的认定、安全防范、情报信息、调查、应对处置、国际合作、保障措施以及法律责任等若干方面作出了详细规定。该法为进行恐怖活动防范，开展情报活动，打击与处置暴恐活动，开展国际反恐合作等提供了翔实的法律依据，成为今后我国开展反恐怖斗争的“尚方宝剑”。

该法的条款较多，是针对反恐怖斗争而制定的一部专门法。如第三条规定：本法所称恐怖主义，是指通过暴力、破坏、恐吓等手段，制造社会恐慌、危害公共安全、侵犯人身财产，或者胁迫国家机关、国际组织，以实现其政治、意识形态等目的的主张和行为。本法所称恐怖活动，是指恐怖主义性质的下列行为：（一）组织、策划、准备实施、实施造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的活动的；（二）宣扬恐怖主义，煽动实施恐怖活动，或者非法持有宣扬恐怖主义的物品，强制他人在公共场所穿戴宣扬恐怖主义的服饰、标志的；（三）组织、领导、参加恐怖活动组织的；（四）为恐怖活动组织、恐怖活动人员、实施恐怖活动或者恐怖活动培训提供信息、资金、物资、劳务、技术、场所等支持、协助、便利的；（五）其他恐怖活动。本法所称恐怖活动组织，是指三人以上为实施恐怖活动而组成的犯罪组织。本法所称恐怖活动人员，是指实施恐怖活动的人和恐怖活动组织的成员。本法所称恐怖事件，是指正在发生或者已经发生的造成或者可能造成重大社会危害的恐怖活动。

（2）地方性法规

地方性法规是指由省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会，省、自治区人民政府所在地的市和经济特区所在地的市及经国务院批准的较大的市人民代表大会及其常务委员会制定的规范性文件，效力低于法律和行政法规。虽然目前新疆人大还没有制定一部直接规定反恐内容的地方性法规，但涉及反恐工作相关内容的其他法规已有制定，主要包括：

①《新疆维吾尔自治区宗教事务条例》

该条例于2014年11月28日经新疆维吾尔自治区十二届人大常委会第十一次会议修订通过，并于2015年1月1日起施行。共分8章66条，包括总则、宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员、宗教活动、宗教财产、法律责任和附则8个章节。该条例充分体现了中央治疆方略和自治区党委重大决策部署，特别是针对“去极端化”，重点把第二次中央新疆工作座谈会和自治区党委八届七次、八次全委（扩大）会议明确的基本原则、主要精神和重大举措等都以法规的形式作了明确。

②《新疆维吾尔自治区社会治安综合治理条例》

该条例于1994年1月21日由新疆维吾尔自治区第八届人民代表大会常务委员会第六次会议通过，条例明确规定居民委员要会设立社会治安综合治理组织，并且规定了社区居委会在治安综合治理工作中的责任：（一）做好法律、法规的宣传工作，加强民族团结、思想道德教育；（二）制定村规民约、居民公约，并监督执行；（三）建立健全治安保卫组织和人民调解组织，做好治安防范、民间纠纷排查、调解和基层平安创建工作，防范民族分裂势力、暴力恐怖势力、宗教极端势力的渗透破坏活动；（四）熟悉辖区村（居）民家庭成员基本情况和社会表现，掌握流动人口、重点人群、出租房屋等社情动态，协助有关部门做好治安防范和整治工作；（五）组织村（居）民参加各种形式的群防群治活动，协助有关部门查处各类案件；（六）配合有关部门做好社区矫正工作和刑满释放、解除劳教人员的帮教、就业工作。该条例明确规范了社区居委会的具体维稳工作及责任，为新疆城镇社区综合治理工作明确了方向。

③《新疆维吾尔自治区民族团结教育条例》

该条例于2009年12月29日经新疆维吾尔自治区第十一届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，自2010年2月1日起施行。该条例对于巩固和发展社区居民平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，促进各民族大团结和共同繁荣发展具有一定意义。条例第十一条明确规定：“乡（镇）、街道、村（居）民委员会、社区应当从实际出发，有针对性地加强本辖区内村（居）民和流动人口的民族团结教育工作，充分利用城乡基层组织和社区的有效平台，把民族团结教育工作做到千家万户。”

除此之外，针对境内外利用互联网和移动存储介质传播暴力恐怖等非法宣传品的违法犯罪活动日益活跃，对新疆社会稳定的危害和影响日趋严重，2014年3月31日，新疆维吾尔自治区高级人民法院、人民检察院和自治区公安厅、文化厅、工商局联合发布《关于严禁传播暴力恐怖音视频的通告》，加大了查处、打击传播暴力恐怖音视频活动的力度；2014年12月10日，乌鲁木齐市十五届人大常委会第二十一次会议审议并通过《乌鲁木齐市公共场所禁止穿戴蒙面罩袍的规定》；喀什市制定了《关于深入推进“去宗教极端化”工程 坚决遏制宗教极端思想渗透的实施方案》，制定9大项40条措施，党员干部抵制“三非”、“五不承诺”和“两项制度”有效落实，“靓丽工程”深入推进，等等。