国务院关于深化医药卫生体制改革工作进展情况的报告

（2015年12月22日）

全国人民代表大会常务委员会：

我受国务院委托，向全国人大常委会报告深化医药卫生体制改革工作进展情况，请审议。

一、主要进展和成效

医药卫生体制改革是全面深化改革的重要内容，是维护人民群众健康福祉的重大民生工程、民心工程，党中央、国务院高度重视，社会各界广泛关注。2009年新一轮医改启动以来，为加强领导、统筹协调，国务院成立由副总理担任组长、20个部门组成的医改领导小组，坚持把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供的基本理念，坚持保基本、强基层、建机制的基本原则，不断完善顶层设计，出台了53个重大政策文件，涵盖公立医院改革、全民医保体系建设、药品供应保障等多个方面，基本建立了较为完善的制度框架。各级财政不断加大医改支持力度。2009-2014年，全国财政医疗卫生累计支出4万亿元，其中中央财政支出累计1.2万亿元，有力支持了医改各项重点工作。分层次推进改革，协调推进各项重点任务。2009-2011年，重点推进基本医保制度、国家基本药物制度、基层医疗卫生服务体系建设、基本公共卫生服务逐步均等化和公立医院改革试点。“十二五”以来，深化医改由试点探索、单项突破逐步转向系统配套、全面推进，我们坚持将公立医院改革作为医改的重中之重，突出问题导向，坚定不移地将改革向纵深推进，在关键领域和重点环节取得明显进展和成效。

（一）全民医保制度基本建立。以基本医疗保障为主体的多层次医疗保障体系逐步健全，保障能力和管理水平逐步提高。一是基本医保扩面提标工作成效显著。职工医保、城镇居民医保和新农合参保人数超过13亿，参保覆盖率稳固在95%以上。筹资和保障水平大幅提升，城乡居民基本医保财政补助标准由2008年人均80元提高到2015年的380元。2014年职工医保、城镇居民医保和新农合政策范围内住院费用支付比例分别达到80%、70%和75%，较改革前有明显提高。实施全民参保登记，扎实推进医保扩面。二是重特大疾病保障机制逐步建立。全面实施城乡居民大病保险，患者经基本医保支付后需个人负担的合规医疗费用实际支付比例不低于50%。建立疾病应急救助制度，已救助身份不明或无支付能力的急重症患者40多万人。进一步完善医疗救助制度，全面开展重特大疾病医疗救助。普遍实施职工大额医疗费用补助等职工补充保险。基本医保、大病保险、疾病应急救助、医疗救助等相互衔接的机制逐步形成，保基本、防大病、兜底线能力进一步增强。三是支付制度改革不断深化。各地普遍开展按病种付费、按人头付费等多种付费方式改革，加强基金预算管理，有效发挥控费作用。四是管理服务水平稳步提升。积极推进基本医保城乡统筹，城镇居民医保基本实现市级统筹。29个省份的城镇医疗保险和90%的新农合统筹地区实现省内异地就医结算。支持商业健康保险加快发展，努力满足群众多样化、多层次的健康保障需求。

（二）基本药物制度和基层运行新机制不断巩固完善。完善国家基本药物目录，坚持中西药并重，进一步优化目录结构，规范剂型规格。目前，国家基本药物共计520种，比2009年增加69%。以省（区、市）为单位进行药品集中采购，实行招采合一、量价挂钩、双信封制、集中支付、全程监管。进一步保障用量小、临床必需的基本药物生产供应。基本药物制度在政府办基层医疗卫生机构全面建立，撬动了基层医疗卫生机构管理、人事、分配、补偿等综合改革，基本建立了公益性的管理体制、竞争性的用人机制、激励性的分配机制和长效性的补偿机制，医务人员积极性进一步提高。

（三）公共卫生服务均等化水平逐步提高。城乡居民基本公共卫生服务政府补助标准从2009年人均15元提高到2015年人均40元，项目类别增加到12大类，基本覆盖了居民生命全过程。以乡（镇）为单位，适龄儿童免疫规划疫苗接种率保持在90%以上。高血压、糖尿病患者规范化管理人数分别达到8627万和2419万，在册严重精神障碍患者规范化管理率达到73%以上。实施7大类重大公共卫生服务项目，对贫困白内障患者、老年人等人群的重大疾病进行免费干预治疗或给予补助，农村孕产妇住院分娩率达到99%，免费提供预防艾滋病、梅毒和乙肝母婴传播综合干预服务。重大公共卫生服务项目累计覆盖近2亿人，实施效果相当显著。

（四）公立医院改革稳步推进。县级公立医院改革全面推开，公立医院改革试点城市扩大到100个，4个省级综合改革试点稳步推进。紧紧围绕破除以药补医、创新体制机制、调动医务人员积极性三个关键环节，落实政府责任，着力建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的公立医院运行新机制。推进编制管理制度改革，鼓励各地探索有效的绩效考核办法，建立与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制。取消绝大部分药品政府定价，完善公立医院药品采购机制，启动专利药品、独家生产药品价格谈判工作。县级公立医院的医疗服务价格进一步理顺，医院收支结构得到优化。试点城市三级公立医院次均诊疗费用和人均住院费用增长得到初步控制。此外，积极促进健康服务业和社会办医发展，优先支持举办非营利性医疗机构，鼓励社会力量投向资源稀缺及满足多元需求服务领域。截至2014年底，非公立医疗卫生机构诊疗人次占22%，达到“十二五”医改规划目标。

（五）分级诊疗制度建设有序推进。以提高基层医疗服务能力为重点，以常见病、多发病、慢性病分级诊疗为突破口，逐步引导优质医疗资源下沉。全国1644家三级医院与3849家县级医院建立对口支援关系。2000多家医疗机构开展远程医疗。鼓励医师到基层、边远和医疗资源稀缺的地区多点执业，近17万名城市医院医生到县乡医疗机构执业。各地加强对分级诊疗制度的探索，24个省份在省级或公立医院改革试点城市出台分级诊疗试点实施方案，开展基层首诊责任制试点的县（市、区）超过50%。一些地方形成了初步的经验和模式，为全国面上的改革提供了很好思路。

（六）医疗卫生服务能力不断提升。大力支持基层医疗卫生机构建设，基本实现村村有卫生室、乡乡有卫生院、县县有达标县医院，基本建成覆盖城乡的基层医疗卫生服务体系，80%的居民15分钟能够到达最近的医疗点。实施基层中医药服务能力提升工程，大部分基层医疗机构能够提供中医药服务。医教协同深化临床医学人才培养改革取得突破，逐步构建以院校教育、毕业后教育、继续教育构成的医学人才培养制度，同质化培养好医生的路径基本形成。规范化培训住院医师12万余名，探索专科医师规范化培训。加强全科医生为重点的基层卫生人才队伍培养，启动全科医生特设岗位计划试点，多种途径培养全科医生17.3万人，招收农村订单定向免费医学生2.1万名，基层特别是农村地区医疗卫生人员队伍明显改善，乡村医生队伍建设得到进一步加强。

（七）统筹推进各项医改工作。加快医药卫生信息化建设，14个省份、107个地市分别建立省、地两级卫生信息平台，31个省份与国家药品供应保障综合管理信息系统实现互联互通。医药卫生法律法规体系进一步健全，完成4部法律、11部行政法规落实情况监督检查。深入开展“三好一满意”、 “建设群众满意的乡镇卫生院”活动和改善医疗服务行动，提高医疗质量，实行便民惠民措施，增强群众获得感。建立院内调解、人民调解、司法调解和医疗风险分担机制有机结合的“三调解一保险”医疗纠纷预防处置模式，将暴力伤医等行为纳入刑法调整范围，为构建和谐医患关系提供法律保障。建立9个重大疾病协同研究网络，加快推进医药产品自主研发与产业化，成功开发全球首个晚期胃癌治疗药物阿帕替尼等创新药品。医疗器械国产化步伐加快，在7个省市示范应用10余万套（件），数字化平板X线机等产品打破国外垄断，为优化资源配置、降低医疗成本提供了支撑。

通过深化医改，医疗卫生资源总量继续增加，服务能力明显提高，改革红利进一步释放，人民群众健康水平显著提高，我国居民人均预期寿命2015年预计比2010年提高1岁；孕产妇死亡率由2008年的34.2/10万下降至2014年的21.7/10万，婴儿死亡率由2008年的14.9‰下降至2014年的8.9‰，提前实现了“十二五”医改规划和联合国千年发展目标，总体上处于中高收入国家水平。同时，居民个人卫生支出占卫生总费用比重持续下降，由2010年的35.29%下降到2014年的31.99%，为近20年来的最低水平，年内有望实现降至30%的目标。2014年国家统计局社情民意调查中心调查结果显示：超过80%的受访者认为，过去3年里医务人员服务态度变好、就医环境改善、医药费用报销更方便，人民群众对医改进展和初步成效的满意度超过75%。

随着深化医改进入深水区和攻坚期，体制机制矛盾更加突出，一些新情况、新问题、新挑战不断涌现。一是改革协调联动性需进一步加强。医改是个复杂的系统工程，需要在政策配套、组织实施等方面联动推进。医疗、医保、医药“三医”联动推进改革机制有待进一步完善。二是改革进展不平衡。一些地方没有解决好政策落实“最后一公里”问题，国家出台了一系列改革政策措施，个别地方仍停留在文件上，没有落地。三是新的机制建设需进一步加快。符合行业特点的人事薪酬制度仍在探索建立。现代医院管理制度还需进一步健全。四是外部环境因素变化对改革带来新的影响。随着我国人口老龄化、新型城镇化加速推进，多重疾病威胁并存，多种健康影响因素交织，经济新常态对医疗卫生事业改革发展提出了更高要求。

二、下一步工作安排

我们将深入贯彻落实党的十八届五中全会精神，自觉以创新、协调、绿色、开放、共享新的发展理念为指引，以推进健康中国建设为目标，奋力将医改推向纵深，不断提高人民健康水平，增进人民健康福祉，促进社会公平正义。

（一）编制好深化医改“十三五”规划。“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，也是实现人人享有基本医疗卫生服务的决胜阶段。我们将深入总结国内外医改有益经验和做法，坚持将基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供的理念，突出问题导向，聚焦重点领域和关键环节，着力保基本、兜底线、补短板，协调推进医疗、医保、医药联动改革，最大程度释放改革红利，推动建立成熟定型的基本医疗卫生制度。坚持集思广益，群策群力，会同相关部门，整合研究资源，广泛听取意见，最大程度凝聚共识，确保规划的科学性、可行性、实效性。

（二）抓好近期医改重点任务。一是全面深化公立医院改革。深入推进体制机制改革，加快建立现代医院管理制度，巩固完善县级公立医院综合改革，拓展深化城市公立医院综合改革试点。增加综合医改试点省份，实现区域整体推进。全面实施住院医师规范化培训制度，进一步加强全科医生、乡村医生队伍建设。二是巩固完善全民医保体系。健全医疗保险可持续筹资和报销比例调整机制。全面推进大病保险。加快整合城乡居民基本医保制度，实现覆盖范围、筹资政策、保障待遇、医保目录、定点管理、基金管理“六个统一”。健全重特大疾病保障机制，增强医疗救助托底保障能力。深化医保支付方式改革，发挥医保控费作用。严格控制医疗费用不合理增长。发展商业健康保险。三是抓住药品生产、销售、采购、配送等关键环节，健全药品供应保障机制。完善药品集中采购，进一步挤压流通领域水分，降低药品虚高价格。开展仿制药质量和疗效一致性评价，健全药品价格形成机制与医保支付标准，不断完善基本药物制度。四是加快推进分级诊疗制度建设。按照“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的要求，以综合医改试点省和公立医院改革试点城市为重点，扩大全科医生签约服务试点，进一步提升基层服务能力。完善医保、价格等配套政策，促进完善分级诊疗服务体系。五是坚持预防为主、防治结合，稳固国家基本公共卫生服务均等化制度。进一步加强公共卫生和重大疾病防控工作，完善重大疾病防控策略，继续实施重大公共卫生服务项目，深入推进爱国卫生运动和健康城市建设，倡导健康文明生活方式，提高全民健康素质。

（三）加强医改工作督查考核。建立常态化督查工作机制，对重点改革任务没有完成的地区，实行“蹲点式”督导，加大督促力度。对于个别地方政府责任不落实，政策措施不到位等问题，坚决督促整改，严肃追究责任。将医改推进情况纳入各级政府领导班子政绩考核内容，强化问责机制。加强医改专题调研，将经过实践检验、可复制推广的有效做法上升为政策和制度。

（四）进一步做好培训和宣传工作。继续加强对地方政府、相关部门领导干部和医疗卫生机构管理者的培训，使各层面的改革决策者、执行者、参与者熟悉掌握政策。及时总结和推广典型经验，加强医改正面宣传，做好政策解读，合理引导社会预期，提高公众对医改的知晓率和支持率，营造良好的舆论氛围。