第二节 普遍性法律利益的提出与发展

普遍性法律利益概念的出现，是共存国际法向合作国际法转变的必然产物。

在传统的国际法体系中，国家权利与义务间的平衡是中心议题。[1]在这种传统的国际关系体系内，正如有学者所指出的，即使存在某些对作为整体的国际社会有约束力的普遍性规则，创设相应规则的目的也并非是为了保护普遍性的利益（general interest），而是为了保护作为个体存在的每个国家的利益，或联合在一起的当事国的利益。[2]

与此种体系相一致，国际争端的解决同样体现出此种传统国际法体系的特点，即只有当国家自身的、具体的利益受到侵犯时，其才有权通过特定争端解决机制来解决。一个国家，在其自身的利益没有受到侵犯的时候，是无权以争端当事国的名义和身份来诉诸特定争端解决机制的。

自第一次世界大战之后，此种传统的国际法体系开始发生变化。

首先，国际社会开始关注人类整体和平与安全的维护问题，集体安全开始进入了“试水”阶段。国际联盟是人类历史上国际社会组织化的第一次尝试。[3]实际上，早在战争期间，就已经有了关于构建持久和平机制的各种构想，而美国总统威尔逊在其“十四点和平计划”中所明确提出的有关建立国际联盟的构想，则是第一次以官方的名义提出。国际联盟的设立不仅有效地发挥了相应效用，对国际和平与安全的维护作出了明显的贡献，更主要的是，国际联盟在处理诸多事项上首先拥有的是一种全球性视野，基于国际和平与安全的维护来介入国家事务，远远超脱了过去单纯国家间关系的处理模式，为人类通过规则来治理国际社会提供了有益的经验与借鉴，在此背景下，一些迥异于过去治理模式的法律理念和行动就有了“生发”的基础和土壤（关于此点，下文将论及）。

其次，在少数者权利保护方面，第一次世界大战之后的实践也较战前有了明显突破与发展。尽管在战前，某些条约如1878年的《柏林条约》等，就已经规定了对少数者权利的保护问题[4]，但毕竟是零散的。第一次世界大战之后，对少数者权利的保护获得了空前的重视。一方面，在协约国与波兰、捷克斯洛伐克、南斯拉夫、罗马尼亚、希腊、保加利亚、匈牙利和土耳其签订的条约中大量载入了保护少数者权利的条款；另一方面，对于那些少数者权利保护状况需要明显改善的国家而言，如阿尔巴尼亚、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛等，当这些国家谋求加入国际联盟时，国际联盟会通过要求其发表有约束力声明的方式来使其承担对各自境内少数者权利的保护义务。此外，各国承担的保护境内少数者权利的义务还处于国际监督特别是国际联盟的监督之下，此种义务“非经国际联盟行政院多数的同意”不得变更。缔约国与任一缔结协议书的参战国或行政院任何理事国之间由于这些条款所发生的法律或事实问题上的意见分歧，都应视为国际性质的争端，如经该缔约国以外的当事国请求，应提交常设国际法院裁决。应该说，无论是梅梅尔地区规章解释案，还是国际法院时期的西南非洲诉讼案，都与国际联盟时期的此种制度设计“密切相关”（关于此点，详见第三章与第四章的相关内容）。

再次，国际社会不仅自觉反省，而且还触及了传统国际法中国家固有的重要权利即战争权的正当性与合法性问题。第一次世界大战期间，各国在进行各种战争行为上面的不加节制及由此所带来的严重伤害，极大地促进了国际社会对战争权作为国家固有权利的正当性与合法性的反思。《凡尔赛和平条约》中有关追究战争发动者责任的规定即清楚地表明了此点。循着此路径的继续发展，即是1928年的《白里安—凯洛格公约》（也称《非战公约》）的签订。《白里安—凯洛格公约》明确宣布“放弃战争作为实行国家政策的工具”，从而在人类历史上第一次宣告战争为非法，在《凡尔赛和平条约》对战争正当性的质疑上再进一步，质疑已经发展到了针对战争权本身的合法性上面，这就为第二次世界大战之后相关国际法律规则如国际人道法、国际刑法的发展奠定了非常好的基础。

最后，争端的和平解决和法律解决成为国际关系中非常重要的潮流性思想，国际争端的和平解决和法律解决成为重要的时代潮流。实际上，自1899年和1907年两次海牙和平会议的召开开始，和平运动就开始成为主导国际关系的重要时代潮流。国际联盟和常设国际法院的设立更标志着此种潮流发展的一个高潮。此后，1925年的《和平解决国际争端议定书》（简称《日内瓦议定书》）、1925年的《洛迦诺公约》，以及1928年的《和平解决国际争端的日内瓦总议定书》的签订，更是进一步强化了国际争端解决的和平解决机制和法律解决机制。

在此背景下，第二次世界大战之后国际社会与普遍性法律保护相关的实践主要体现在如下几方面：

（1）在国际联盟的主导下，国际社会专门为战败国的海外殖民地设计了委任统治制度（mandatory regime）。[5]根据委任统治地发展之程度、领土之地势、经济之状况等情形，委任统治地被分为三类，分别是甲类、乙类和丙类。无论属于何类，委任统治的目的在于保证委任统治地“走向自治或独立”。委任统治制度的设计是基于“文明的神圣信托”这一理念。因此，在任何时候，委任统治国都不应将委任统治地予以吞并。委任统治国并未取得对委任统治地的所有权，而是基于信托在一定限度内的管理权。[6]国际法院在“西南非洲的国际地位咨询意见案”中即清楚地强调了此点。国际法院指出：“委任统治书所载明的条件，《国际联盟盟约》第22条的规定以及其所蕴涵的原则均表明，创立（委任统治制度）这种新的国际机制并不涉及将相应统治地割让给南非，或将其主权转移给南非。南非是代表国际联盟来行使一定的管理职权，而管理的目的则在于促进委任统治地人民的福祉与发展。”[7]就此意义而言，委任统治制度的设立是创新性的，其为国际社会追求有别于国家自身的利益打开了一扇“制度之门”。而国际法院围绕西南非洲这块委任统治地所发表的四份咨询意见、两份诉讼案件判决更是从司法保护的角度揭示了此点。

（2）法律干涉实践开始兴起。正如很多学者所指出的，人道干涉在19世纪即以较大的规模开始出现和存在[8]，如1827年英、法、俄三国支持希腊反对土耳其的起义，1856年英国和法国对西西里的干涉，1860年至1861年英、法、奥、普、俄对叙利亚的干涉，1866年至1868年英、法、俄对克里特岛的干涉等，但第一次世界大战之后，随着国际联盟和常设国际法院的先后设立，国际性机制在国际关系中开始发挥着较大的主导性作用，在此背景下，法律干涉的实践开始出现，国家和国际组织更愿意采用“合法”的干涉形式，而非以往单纯地依赖国家单方面决断的干涉形式。无论是国际联盟针对不同国际情势所作出的制裁性决议，还是常设国际法院在温布尔登案和梅梅尔地区规章解释案中支持英、法等国的干涉，所有这些相关的实践，都与非国家自身特定利益相关，体现了国际社会对超越于国家利益的关注。

（3）重视对少数者权利的保护，特别是法律方式的保护。在主要协约国和参战国与波兰、捷克斯洛伐克、南斯拉夫、罗马尼亚、希腊、奥地利、保加利亚等缔结的条约中，都载入了有关保护少数者权利的规定。为有效监督相应规定的实施，此类条约都赋予了主要协约国和参战国一定的监督和保障执行的权利，甚至通过常设国际法院来予以监督的权利。[9]梅梅尔地区规章解释案即是这方面的一个典型案例。

第二次世界大战之后，随着联合国的建立，产生了一个新的国际政治与法律秩序。在这个新秩序的主导和影响之下，国际法在发展中也融入了很多新要素，从而呈现出新的特质。此种新要素与新特质，按照国际法院前法官阿尔瓦雷斯（Judge de M.Alvarez）先生的见解，主要体现在四类多边公约之中：旨在发展世界性国际组织或建立区域组织的公约；旨在决定某些国家的领土地位的多边公约；旨在确立新的和重要的国际法原则的多边公约；旨在规律社会性或人道主义性事项以改善个人地位的公约。阿尔瓦雷斯法官认为，这四类公约具有显著的不同于一般多边公约的一些特征：第一，这些公约具有普遍性特质（a universal character），在一定意义上，它们是国际社会的宪法。国家缔结这些公约不是为私利，而是为普遍性利益（general interest）；这些条约施加缔约国以义务，而并不赋予其权利。第二，这些公约不止是在联合国的主持下议定的，而且是由联合国大会议定的。在议定过程中，联合国全体会员国都有机会在大会中充分讨论和提议修改公约的草案。第三，这些公约经大会多数表决通过。就此而言，联合国大会在这些场合实际上执行了国际立法的职能。因此，基于上述四类多边公约的特性及其草拟的程序，就产生了某些很重要的结果：首先，这些公约是真正的国际性法律；其次，绝大多数国家签署的这些公约应对其他国家也有约束力，因为其反映的是习惯国际法规则。[10]其他学者也有类似的概括。[11]

公允地说，阿尔瓦雷斯法官及其他学者的上述观察是敏锐而精当的，特别是在《灭种罪公约》制定前后以及围绕公约的保留事项上，法官的上述概括是完全能够适用而不至于存在任何问题的。但是，由于“冷战”很快在两大意识形态国家集团之间展开，发展普遍性利益[12]的动力很快就为意识形态的对立所左右，在此背景下，导致在整个“冷战”期间，围绕普遍性法律利益保护的相关实践——无论是国际性的还是国家性的——均处于一种摇摆不定、进一步退一步的徘徊状态之中，这在国际法院的相关司法实践中表现得尤为明显（关于此点，第四章将有详细描述）。

“冷战”终结之后，国家间基于意识形态的对抗显著降低，在没有意识形态障碍的情形下，国家间的合作，无论是广度还是深度，都较“冷战”期间有了质的飞跃。在此背景下，国际关系也进入到了一个新阶段，并由此引发了国际法在若干方面的重大突破：

首先，在干涉的问题上，人道干涉经过“冷战”期间的长期“冷冻”之后，重新被一些国家拾起，并在若干重要国际情势中适用，如库尔德危机和索马里危机中的干涉行动，以及在前南斯拉夫危机中北约对南斯拉夫联邦共和国的空中轰炸行动等，都是基于“人道主义”考量的干涉行动，正因为人道干涉在20世纪90年代进行得如火如荼，从而使得整个20世纪90年代被称为“人道干涉”的10年。[13]

“冷战”后人道干涉的大规模兴起与“冷战”期间形成了鲜明对比：在“冷战”期间，面对同样的大规模屠杀，国际社会很少采取相应的干涉行动，不论是20世纪60年代中期印度尼亚西的大规模“排华”行动，还是20世纪70年代早期卢旺达境内对图西族人的屠杀，抑或是1972年发生在布隆迪境内的对胡图族人的屠杀等[14]，都没有看到国际社会相应的干涉行动。与此形成对比的就是，“冷战”结束之后，面对1994年同样发生在卢旺达境内的胡图族人对图西族人的大屠杀，国际社会对于因未及时采取干涉行动而导致大屠杀的发生深感歉疚，此种歉疚的心态对此后人道干涉的发展，特别是1999年针对南斯拉夫联邦共和国的人道干涉直接提供了行动的依据。

人道干涉在20世纪90年代的“泛滥”自然也引起了人们对人道干涉更多的深入研究和反思。但这种反思并不意味着人道干涉的被抛弃，相反，国际社会在寻找相应的“替代性”理论。“保护的责任”正是在此背景下被提了出来（关于此点，第六章将进行分析与讨论）。

其次，相对于传统国际法而言，国家责任援引机制也获得了重大突破与发展。在国际法委员会二读通过的《国家对国际不法行为的责任条款草案》中，不仅受害国获得了援引的权利[15]，而且，受害国以外的国家在保护普遍性法律利益事项上，同样获得了相应的援引权利，第48条对此做了明确的规定[16]；此外，受害国以外的国家也有权在一定情形下针对不法行为国采取单独或集体反措施。[17]所有这些规定，都有非常重要的理论与实践价值（关于此点，详见第六章和第七章的相关讨论）。

再次，从国家行为模式角度而言，随着国家开始针对发生在他国的犯罪行使普遍管辖权，包括普遍刑事管辖权和普遍民事管辖权，基于国家行为的司法干涉作为一种新干涉形式开始“登场”。司法干涉一方面丰富了“干涉”的内涵与形式，另一方面，也给诸多传统国际法领域带来了冲击（关于此点，本书最后一章将集中归纳与讨论）。

最后，从国际司法机构的行为模式角度而言，无论是从前南斯拉夫国际刑事法庭、卢旺达国际刑事法庭、国际刑事法院的视角来看，还是从国际法院的视角来看，其各自的司法实践都明显地体现出对国际共同体利益的维护立场。特别是就国际法院而言，其在普遍性法律利益保护问题上的立场转变较为明显（所有这些内容，都将在随后章节中适当展开）。

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注释

[1]See Teruo Komori,“Introduction”，in Teruo Komori,Karel Wellens eds.，Public Interest Rules of International Law,Ashgate,2009，p.1.

[2]See Id.

[3]参见杨泽伟：《宏观国际法史》，209～210页，武汉，武汉大学出版社，2001。

[4]参见［英］詹宁斯、瓦茨修订：《奥本海国际法》（第二分册），王铁崖等译，348页，北京，中国大百科全书出版社，1998。

[5]《国际联盟盟约》第22条就委任统治制度作了较为详细的规定。该条中文规定为：

“（一）凡殖民地及领土于此次战争之后不复属于从前统治该地之各国，而其居民尚不克自立于今世特别困难状况之中，则应适用下列之原则，即此等人民之福利及发展成为文明之神圣信托，此项任务之履行应载入本盟约。

“（二）实行此项原则之最妥善办法莫如以此种人民之保佐委诸资源上、经验上或地理上足以承担此项责任而亦乐于接受之各先进国，该国即以委任统治之资格为盟约施行此项保佐。

“（三）委任统治之性质应依该地人民发展之程度、领土之地势、经济之状况及其他类似之情形而区别之。

“（四）前属奥斯曼帝国之各民族其发展已达可以暂认为独立国之程度，唯须仍由受委任国予以行政之指导及援助，至其能自立之时为止。对于该受委任国之选择，应首先考虑各该民族之愿望。

“（五）其他民族，尤以中非洲之民族，依其发展之程度，不得不由受委任国负地方行政之责，唯其条件为担保其信仰及宗教之自由，而以维持公共安全及善良风俗所能准许之限制为衡，禁止各项弊端，如奴隶之买卖、军械之贸易、烈酒之贩卖并阻止建筑要塞或设立海陆军基地，除警察和国防所需外，不得以军事教育施诸土人，并保证盟约之其他会员国在交易上、商业上之机会均等。

“（六）此外土地如非洲之西南部及南太平洋之数岛或因居民稀少，或因幅员不广，或因距文明中心辽远，或因地理上接近受委任国之领土，或因其他情形最宜受治于受委任国法律之下，作为其领土之一部分，但为土人利益计，受委任国应遵守以上所载之保障。

“（七）受委任国须将委任统治地之情形向行政院提出年度报告。

“（八）倘受委任国行使之管辖权、监督权或行政权，其程度未经联盟会员国间订约规定，则应由行政院予以明确规定。

“（九）设一常设委员会专任接受及审查各受委任国之年度报告并就执行委任统治之各项问题向行政院陈述意见。”

[6]在“西南非洲的国际地位咨询意见案”中，国际法院即强调，委任统治国是“代表国际联盟”来对委任统治地进行管理。参见International Status of South—West Africa,Advisory Opinion:ICJ Reports 1950，p.131。

[7]International Status of South—West Africa,Advisory Opinion:ICJ Reports 1950，p.132.

[8]参见杨泽伟：《人道主义干涉在国际法中的地位》，载《法学研究》，2000（4）；J.L Holzgrefe and Robert O.Keohane（eds.），Humanitarian Intervention-Ethical,Legal and Politicals Dilemmas,Cambridge University Press,2007，p.45。值得注意的就是，对于“humanitarian intervention”，国内一般均翻译为“人道主义干涉”，但由于人道主义的英文表述主要为“humanitarianism”，因此，本书研究在提及“humanitarian intervention”时，均使用“人道干涉”这一表述（关于此种翻译的进一步阐释，详见第六章相关内容）。

[9]关于此点，参见［英］詹宁斯、瓦茨修订：《奥本海国际法》（第一卷第二分册），王铁崖等译，349～350页，北京，中国大百科全书出版社，1998；另也可参见Dissenting Opinion of Judge Jessup,ICJ Reports 1966，pp.377-379。

[10]See Dissenting Opinion of M.Alvarez,Reservation to the Convention on Genocide,Advisory Opinion:ICJ Reports 1951，pp.51-53.

[11]例如Wolfgang Friedmann,The Changing Structure of International Law,London:Stevens&Sons,1964。在这本影响深远的著作中，作者分别从国际关系结构的变动、国家主权的变化、个人地位的发展等多个角度进行了比较全面和深入的研究。

[12]普遍性利益当然不等同于普遍性法律利益。二者之间是包含和被包含的关系。换言之，普遍性法律利益也是一种普遍性利益。

[13]参见宋杰：《国际关系中的司法干涉：新干涉时代来临》，载《世界经济与政治》，2011（7）。

[14]参见J.L.Holzgrefe and Robert O.Keohane（eds.），Humanitarian Intervention-Ethical,Legal and Politics Dilemmas,Cambridge University Press,2007，p.47；［英］米歇尔·阿库斯特：《国际法与人道主义干涉问题》，魏力译，载《环球法律评论》，1990（4）。

[15]第42条规定：“一国有权在下列情况下作为受害国援引另一国的责任：（a）被违背的义务是个别地对它承担的义务；（b）被违背的义务是对包括该国在内的一国家集团或对整个国际社会承担的义务；而对此义务的违背：（一）特别影响该国；或（二）彻底改变了由于该项义务受到违背而受到影响的所有其他国家对进一步履行该项义务的立场。”

[16]该条规定：“1.受害国以外的任何国家有权按照第2款在下列情况下对另一国援引责任：（a）被违背的义务是对包括该国在内的一国家集团承担的、为保护该集团的集体利益而确立的义务；或（b）被违背的义务是对整个国际社会承担的义务。2.有权按照第1款援引责任的任何国家可要求责任国：（a）按照第30条的规定，停止国际不法行为，并提供不重复的承诺和保证；和（b）按照前几条中的规定履行向受害国或被违背之义务的受益人提供赔偿的义务。3.受害国根据第43条、第44条和第45条援引责任的必要条件，适用于有权根据第1款对另一国援引责任的国家援引责任的情况。”

[17]例如，第54条“受害国以外的国家采取的反措施”规定：“本章不妨碍依第48条第1款有权援引另一国责任的任何国家，对该另一国采取合法措施以确保停止该违背义务行为和使受害国和被违背之该义务的受益人得到赔偿。”