二、摊捐

在九月十一日的清查陋规上谕中，道光帝明确指出，地方官员不得不取资陋规的背景，在于日益加增的“差务之费，捐摊之款”，以致府厅州县往往有廉银“全行坐扣，禄入毫无”者。[53]嘉庆年间，曾任江苏江都、常熟等地知县的陈文述也观察到：“自火耗归公以后，额设养廉不足以资捐款，而州县始不能不借钱漕盐当为自然之利，亦州县所无可如何也。”[54]道光初年，御史徐宝善论及陋规时亦称言：“养廉摊扣无省无之，实可支领者已属无几”，地方官若不得受陋规，“断不能枵腹而谈公事”，故收受陋规外官“视为故然”，“恬不为怪”。[55]二人均认为，由于“捐款”“养廉摊扣”的存在，州县所领廉银“已属无几”，甚至“不足以资捐款”，收取陋规便成为“合理”之事。所谓“捐款”“养廉摊扣”即清查上谕中的“捐摊之款”，是指地方政府以强制摊扣官员养廉银的方式，筹措无法“作正支销”的公务经费，本书中统称“摊捐”。[56]

嘉庆四年仁宗亲政之初，便明谕严禁摊扣官员养廉，称养廉银“原为大小官员办公日用之资”，而外省“遇有一切差使，及无著款项，往往议将通省官员养廉摊扣，以致用度未能宽裕”。[57]“用度未能宽裕”（嘉庆四年）与“往往有全行坐扣，禄入毫无者”（嘉庆二十五年）之间的差异是十分明显的，可见正是在嘉庆一朝，摊捐成为影响地方财政的关键问题。

嘉庆二十五年十一月，户部尚书英和等在献策清查陋规两月后，又奏请限制各省摊捐，称言：

可见州县廉俸不敷办公，与摊捐直接相关，其数量颇巨，且“逐年递增”。然而，户部对于这些摊捐并不知底细，遂奏请各省将必不可省的摊捐款目奏明，浮多之款概行删除，嗣后每岁汇奏所扣银数，以资考核。计臣们的意图很明显，对于不识底细的摊捐必须立定章程，加以限制，这与清查陋规的精神是一致的，该议于当日获准。[58]以下笔者根据嘉庆二十五年至道光三年（1823）间各督抚就此事的相关奏报，对当日摊捐的额数、款目进行分析。

表1-2　1820年前后各省摊捐岁额与养廉银之比较　（单位：两）

（一）摊捐的额数

尽管督抚奏报者仅限省一级的“司摊”（提解藩臬两司的摊捐），且多省的资料并不完整，但仍可发现，摊捐普遍占到通省额设廉银的50%以上，浙江、广东、江苏苏属甚至不敷摊扣。更重要的是，各省的摊捐或者完全由州县承担（如江苏苏属、宁属，安徽、浙江等），或者以州县负担为主[59]，而其额设廉银又远低于督抚司道，因此对于州县而言，摊捐与廉银之比要大于表中的百分比。以山西为例，该省摊捐仅有10款涉及通省各级官员，其余23款则完全由通省州县或相关州县承担，当日山西通省103州县额设廉银、繁费仅占全省的52.8%，却承担着几乎全部的摊捐。[60]可以肯定的是，其中必多养廉“全行坐扣，禄入毫无”者。

若从时人的观察来看，摊捐对于州县的影响似较以上奏报更为严重。嘉庆末年，包世臣就注意到：“外省摊捐之款，日多一日，大州县有每年摊至七八千金者，小州县亦不下千金，以廉抵捐，数常不敷。”[61]同期，御史吴椿也奏称，州县“捐款多者，由千两以上至数千两不等”。[62]湖南湘潭为财赋巨邑，属于“大州县”，嘉道之际，该县负担摊捐至万两以上，据称湘省即中等县份，每年亦有摊款数千两。[63]陈官俊即指出，当日各省摊捐，“州县中有数百金，有千余金，有数千金，竟有至万金者”[64]。按知州额廉多为500至1400两，多数知县则在500至1200两之间[65]，若据以上观察，即便是摊捐最少的州县，廉银也所剩无几了。道光初年，直隶“州县所得养廉自数百两至一千二百两为止，而应解摊捐小缺岁需一千余两，大缺至二三千两不等，入不敷出”。[66]道光二年（1822），浙江会稽知县禀称：“年例捐摊及奉文特派，并在县应捐各款，几及七千金，核之岁入，并应得养廉之数，已不敷甚多。”该邑额廉1200两，核之每岁7000两的摊捐，的确远不敷摊扣。[67]道光四年（1824），福建省各同知、通判、州县每年赴司领取廉银，核之应捐摊款，尚不敷银2900余两。[68]

先行研究多认为，由于摊捐等因素，养廉银制度在清末已经有名无实，无法继续发挥原有的作用。[69]然而以上考察似可说明，这一现象至迟出现于嘉道之际（1820年前后），当日州县的摊捐负担普遍超过了廉银。所谓廉银“全行坐扣，禄入毫无”，实际上意味着州县摊捐已不能出自廉银，而是来源于陋规（详后文）。

（二）摊捐的款目

摊捐大致可分为常年/年例摊捐、遇事摊捐及另案/奏派摊捐三类。[70]常年、遇事各款均与地方历年固定的行政事务有关，区别在于办理的频次不同。各省普遍存在的常年、遇事摊捐主要款目有：

（1）解部贡物、本省铸币所需铜斤（“滇铜”）等的购买及运输费用，以及京、协饷的运输经费。如江苏苏属、宁属均有“木植协贴”“滇铜帮费”“差员贴费”三款，系贴补采办解部木植、本省滇铜差员之脚价、盘费及解部饭食不敷。[71]

（2）京城与各省城之间文报传递系统——提塘的办公费用（“提塘报资工墨”），以及本省刊刷誊黄、告示工本。

（3）督抚藩臬等衙门雇用额外书吏的饭食辛工。如广东“小书工食”一款，缘该省督抚藩臬衙门因案牍繁多，每年雇用小书数十名帮办，至秋审、奏销、大计、科场之际仍需额外增雇，其工食每年由各州县捐解，共计7450余两。[72]

（4）三年一科的各省文武乡试（包括遇万寿、登极各庆典加试“恩科”）费用，以及省城书院的膏火束脩。

（5）省、府及首县各监狱囚犯口粮、药资、冬衣等项经费。

（6）公帮省内“繁缺”（如首府、首县）、“苦缺”行政经费，尤其是发审、驿站、缉捕等项支出。

以上各款涉及地方行政的各方面，确系必不可省之项，其经费却存在不小的缺口，只能“筹捐外办”。而且，这仅是部分“司摊”，州县实际上负担着来自各上级衙门的摊款。如嘉道年间，山东莘县应摊“年例捐款”，计有提解藩台衙门者28项、臬台衙门33项、粮道衙门13项、本道衙门4项、本府衙门36项。此外，每岁尚有数项临时奉派的摊款。更重要的是，自嘉庆中期，该县廉银的五成已经固定地被河工、军需、亏空等另案摊捐扣去。[73]

莘县的例子颇具普遍性，当日摊款之大宗并非常年、遇事摊捐，而是由军需、河工、亏空等引起的另案摊捐。笔者将表1-2中的相关部分抽出，结合其他史料，制成表1-3：

表1-3　1820年前后各省另案摊捐款额

可见另案摊捐是由乾嘉年间的兵事（乾隆末年台湾之役，廓尔喀之役，乾嘉之交三省苗之役，嘉庆初年川陕白莲教之役，东南海寇之役，嘉庆十八年天理教之役等），河工（嘉庆二年山东曹工），帝室出巡（山西“台工”、直隶“大差”），以及历届清查后的亏空所引起的。其数额常达百万之谱，动辄扣去通省官员廉银的三成（此为单款摊捐扣廉之上限），持续十余年或数十年之久。对于地方政府（尤其是州县）而言，其负担远较常年、遇事各款沉重。

嘉庆四年，章学诚就观察到，当日州县困于“法外之累”，即“巨工大役、军需差务”用项中例不准销，坐派捐廉者。[74]如乾嘉年间迭遭兵事的四川，自金川、廓尔喀、苗疆、教匪各案以来，军需无著之款“迭次奏明归入养廉项下公摊”。据说嘉庆初年该省“州县以上正印各官几至全无养廉”，陕甘总督松筠于赴任途中，接见四川冕宁知县雷应畅，谈悉因摊扣廓尔喀军需，“州县办公多形竭蹶”，该知县额廉仅600两，每年竟扣去420两。又据万县知县陈文鸿称，其廉银仅得十之一二，且四川“通省皆然”。[75]嘉庆十六年（1811），四川总督常明奏称，各州县仍有五成廉银为军需摊捐扣去。[76]道光二年，闽浙总督庆保亦奏称：“闽省摊捐养廉，惟军需一款最为吃重。”[77]道光元年，阮元也称，常年摊捐不过是“零星捐项”，粤东州县扣解之数，“以另案弥补为大宗”。在他具奏之时，广东各道府州县正承担另案摊捐共计160800两，已超过通省廉银总额。[78]浙江于嘉庆五年（1800）清查后共计亏缺1940000余两，此后17年中，各州县为此捐解154.5%的廉银，这意味着该省州县官的廉银远不敷弥补亏空之用。[79]

既有研究已经指出，摊捐产生的背景是18世纪社会经济发展带来行政事务的增加，以及银价相对下落、物价上升导致的财政窘迫，其泛滥则源于僵化的财政经费定额管理与包干体制。[80]这确实可以解释常年、遇事摊捐的产生（详后文）。然而笔者认为，摊捐（尤其是大宗的另案摊捐）的普遍出现，更需要从财政管理方面寻找答案。乾隆中后期至嘉庆年间，因军需、河工等“不时之用”的膨胀，朝廷的财政压力骤增，摊捐开始成为重要的筹款方式。户部由此将包袱甩给各省，而各省以摊捐筹款，又将压力层层下移至州县，从中可以明显地观察到逐级摊派的色彩。这一现象凸显出清代财政管理的特质：无论中央与地方政府之间，抑或地方各级政府之间，财权与职能均未作清晰的划分，也就是说，从支出方面来看，并不存在“国家之事”或“地方之事”的区别，各级政府遇有经费缺口，一律通过向下级摊派加以解决。在18、19世纪之交，叠床架屋的摊款成为州县养廉银制度解体之要因。[81]