四、城市群的规划

既然城市群作为国家新型城镇化的重要推进单元和地域载体，那么其承担的发展实力和辐射带动作用就显得特别重要，因此国家为落实新型城镇化的现代化战略，必然要推出一系列规划进行建设，以实现国家战略重点区域美好蓝图的逐步落地。这些城市群规划，类型不一，有些是国家明确范围且具有国家发展和改革委员会批文的官方规划，有些是隐含于国家战略地域如经济区、经济圈、经济带之中，还有些是省级政府层面规划建设的城市群。尽管国家级的城市群战略地位突出、发展政策支持力度大、推进和建设进行快，但是地方层面的城市群却显得重视程度不够、发展后劲乏力、规划建设推进慢，因此力争将区域或者地区城市群上升为国家战略成为地方政府的一大重任。为了更清楚地说明城市群在中国各省区的建设和发展情况，下面就大致按照发育程度进行城市群规划建设方面的梳理，也就是对“5+9+6”的模式进行介绍，即5个国家级城市群、9个区域性城市群以及6个规划培育型的城市群。

20世纪90年代，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲作为国家经济发展的战略核心区，其在政策倾斜、财政支持、先行示范等方面具有优势，加之其人口密度大、经济发展水平、结构演化快，因此其在这个时期已经形成了具有实质意义的城市群，这在姚士谋等著的《中国城市群》就有论述（姚士谋、陈振光、朱英明等，1992）。由于京津地区的城市群环绕渤海湾一带集聚，为振兴以首都为核心环渤海地区建设，1992年党的十四大报告中提出要加快环渤海地区的开发、开放，将这一地区列为全国开放、开发的重点区域之一。之后，国家有关部门也正式确立了“环渤海经济圈”的概念，并对其进行了单独的区域规划，因此进入21世纪“环渤海经济圈”的概念一直被提及。此外，由于北京是我国首都，该区域的都市圈或者说经济区又作为特殊的区域考虑，所以首都经济圈的概念也被提及，在2011年国家发展和改革委员会就启动了首都经济圈的规划和编制工作，在2012年的区域规划审批计划当中，首都经济圈的发展规划更是位居首位。然而由于该概念没有环渤海经济圈、京津冀协同发展等概念的普及性强，所以首都经济圈的规划建设很多时候被掩盖。2014年以来，京津冀协同发展成为环渤海地区一体化发展的新提法，2018年又成为疏解北京非都市功能的国家战略，其战略的实质就是促进京津冀城市群内部的协调和高效运转。2018年11月，在《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中明确要求以北京、天津为中心引领京津冀城市群发展，带动环渤海地区协同发展，这就是城市群发展与经济圈协同发展的关系的最好证明。近期习近平总书记针对中国区域协调发展提出了新要求，其重要的一点就指出，要形成几个能够带动全国高质量发展的新动力源，特别是京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大地区，以及一些重要城市群。不平衡是普遍的，要在发展中促进相对平衡，这是区域协调发展的辩证法。换言之，京津冀城市群一直处于规划建设之中，只是不同时期的建设重点不同，规划建设文件的叫法也不同而已。

长江三角洲城市群与京津冀城市群一样，其作为国家战略的核心区，在20世纪90年代就是国家经济发展的核心区，其获取国家层面相关的政策倾斜、战略支持、资金投入就非常多。关于长江三角洲城市群提法，在20世纪90年代就有提及，也是国家实质意义的三大城市群之一，其相关支撑这里不再赘述。1992年6月，“长江三角洲及长江沿江地区经济规划座谈会”建立了长江三角洲协作办（委）主任联席会议，后被更名城市经济协调会，这些都是推进长江三角洲城市群实质建设的区域合作组织。21世纪以来，长江三角洲经济区和长江三角洲城市群均被提及，一个是强调区域经济联系，另一个是强调城市—区域及内部体系，都证明了长江三角洲区域在国家战略中的突出作用。2006年11月《长江三角洲地区区域规划纲要》展开编制工作，2010年国务院正式批准实施的《长江三角洲地区区域规划》将长江三角洲的范围确定为江浙沪。《2010中国城市群发展报告》提出，经过10～20年建设，中国要将“长江三角洲城市群”建成国家综合竞争力最强的世界级城市群，充分肯定了长江三角洲城市群在中国和世界的地位和作用。2014年9月，《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》发布，进一步指出要促进长江三角洲一体化发展，打造具有国际竞争力的世界级城市群。2015年12月3日，长江三角洲地区三省一市主要领导座谈会在合肥举行。2016年5月11日，国务院常务会议通过《长江三角洲城市群发展规划》。至此，国家层面支持长江三角洲城市群建设的规划出炉，规划范围扩展至26个城市（上海1个、江苏9个、浙江8个、安徽8个），提出培育更高水平的经济增长极，到2030年全面建成具有全球影响力的世界级城市群。2016年之后长江三角洲地区又出台了更具有推进意义的长江三角洲一体化战略，为长江三角洲城市群内部的协同发展提供了更有利的保障。2018年7月，《长江三角洲地区一体化发展三年行动计划（2018—2020年）》正式下发。2018年11月，习近平总书记在首届中国国际进口博览会上宣布，支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。2019年12月，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》正式印发，规划范围为苏、浙、皖、沪四省市全部区域，明确提出要紧扣“一体化”和“高质量”两个关键，带动整个长江经济带和华东地区发展，形成高质量发展的区域集群。时代的巨轮依然前行，可以预见长江三角洲地区的相关的政策支持未来依然是重点，期待长江三角洲城市群未来建设的美好蓝图早日呈现。

作为国家改革开放的窗口点和先行先试示范区，珠江三角洲地区城镇化的进程和现代化都市区建设的步伐均快于内地城市群。由于政策优势、地缘甚至是亲缘关系，珠江三角洲地区的外向型非常明显，形成了外资导向型的工业化、城镇化城市群发展模式。20世纪90年代，以广州和深圳为中心的珠江三角洲城市群就发育的很快，内部城市、城乡之间的交流非常密切，成为引领广东省经济社会发展的示范区。21世纪初期，珠海、佛山、中山、东莞等相继进入大城市之列，城市群体功能呈多样化，交流更加密切，发展为城乡一体、类型完备的多层次城镇体系，双核模式逐渐向网络化、多中心模式演化。2008年广东省印发《珠江三角洲地区发展规划纲要（2008—2020）》，明确提出要进一步探索科学发展模式的试验区，深化改革先行区，扩大开放的重要国际门户，为城市群的内部一体化建设和外部的国家化对接进一步打下了基础。2015年9月，珠江三角洲国家自主创新示范区获国务院批复同意，目标是把珠江三角洲建设成为中国开放创新先行区、转型升级引领区、协同创新示范区、创新创业生态区，这就为珠江三角洲城市群的创新实力提升给予了充分的政策支持。2017年7月，习近平总书记出席《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》的签署仪式。2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，指出粤港澳大湾区不仅要建成充满活力的世界级城市群、国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区，还要打造成宜居宜业宜游的优质生活圈，这为该城市群各方面高质量发展提供了发展蓝图。作为国家发育最早、战略意义极为重要的三大建设的世界级城市群，珠江三角洲城市群在诸多方面拥有政策和先行先试优势，可以预见其未来的内部一体化、外部的国际化会进一步强化，也必然成为新一轮对接世界经济的创新合作示范区。

长江中游城市群作为国家级五大城市群的重要组成部分，其发育最早是由省级城市群逐渐演化而来的。先从武汉城市圈说起，其实质意义是指武汉“1+8”都市圈（Wuhan Metropolitan Area），其以中国中部最大城市武汉为圆心，范围覆盖黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁、仙桃、潜江、天门等周边八个大中型城市。早在20世纪90年代湖北省就提及以武汉为中心的区域带动战略，即以武汉都市圈为中心辐射带动全省发展，这就为后续的现代化建设都市圈和城市群战略奠定了良好的基础。21世纪以来，以武汉为中心的整体城市—区域战略在中国共产党湖北省第八次代表大会报告中进一步强化，提出了武汉市要着眼于提高综合竞争力，构筑在国际竞争中有比较优势的产业体系和现代化基础设施框架，拓展和完善城市空间布局和功能分区，形成武汉经济圈，更好地发挥对全省的辐射带动作用。2014年2月，《武汉城市圈区域发展规划（2013—2020年）》获国家发展和改革委员会批复。按照规划，武汉城市圈将建设成为全国两型社会建设示范区、全国自主创新先行区、全国重要的先进制造业和高技术产业基地、全国重要的综合交通运输枢纽、中部地区现代服务业中心和促进中部地区崛起的重要增长极。2007年12月，国家发展和改革委员会又批准武汉城市圈和长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区，使得武汉城市圈的地位进一步得到突显。长株潭城市群的发展历程与武汉城市圈基本类似，20世纪90年代就提出长株潭经济一体化，进入21世纪对长株潭城市群扩容，范围涵盖三市之外的五个城市，形成“3+5”的城市群格局。2006年正式提出“3+5”的城市群战略后，2007年与武汉城市圈共同上升为国家“两型”综合改革试验区。以南昌、九江为核心的城市圈、城市群环绕鄱阳湖，一直是江西省的建设中心，环鄱阳湖城市群的提法由此而生。由于鄱阳湖具有重要的生态功能，加之鄱阳湖城市圈、城市群的建设涉及更广区域的经济社会区域，所以鄱阳湖生态经济区战略构想就“应运而生”。鄱阳湖生态经济区，是以江西省鄱阳湖为核心，以鄱阳湖城市圈为依托，以保护生态、发展经济为重要战略构想的经济特区，其战略规划在2009年12月获国务院正式批复。2013年6月，南昌与抚州签订战略合作协议，提出共建南昌、九江、抚州、赣州的“一圈四化”城市发展战略。2016年8月，《环鄱阳湖生态城市群规划（2015—2030）》正式出台，为鄱阳湖的城市群战略执行提供了规划蓝本。武汉城市群、长株潭城市群、环鄱阳湖生态城市群共同组成了长江中游城市群，不仅撑起中部崛起的南方增长板块，而且为国家城市群战略的格局优化提供了重要支撑，甚至被称为国家经济增长的“第四极”。2015年3月，国务院正式批复《长江中游城市群发展规划》，这是贯彻落实长江经济带的重大国家战略举措，也是《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》出台后国家批复的第一个跨区域城市群规划。作为引领中部崛起、全方位深化改革开放和推进新型城镇化的重点区域，长江中游城市群在中国区域发展格局中的地位必将得到进一步提升。

四川、重庆的城市群在20世纪90年代亦有发育，但提法并没有完全明确，一般只是作为地方发展的城市带或者城市综合影响功能区。进入21世纪，伴随着城市群战略日益受到重视，蜀中平原城市带或者城市群、重庆沿江城市带的提法不断提出，但联合四川、重庆的跨区域城市群一开始并没有完全提出。综合西部城乡发育的成渝特色以及当地探索的一些实践，国家在2007年6月依托四川、重庆设立了国家级城乡综合配套改革试验区，为后续跨区域的城市群提出奠定了基础。由于国家对城市群的战略逐渐集团化、联合化，所以在批复长江中游城市群之后，跨区域的城市群成为新的规划导向。2016年4月，国务院印发《关于成渝城市群发展规划的批复》（国函〔2016〕68号），批复同意《成渝城市群发展规划》，这标志着另一个跨区域城市群的正式规划建设。

除了上述五大规划建设的国家级城市群外，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》还提出，稳步建设九大区域性城市群（国家二级城市群），包括哈长城市群、山东半岛城市群、辽中南城市群、海峡西岸城市群、关中城市群、中原城市群、江淮城市群、北部湾城市群和天山北坡城市群，引导培育六大新的地区性城市群，包括呼包鄂榆城市群、晋中城市群、宁夏沿黄城市群、兰州—西宁城市群、滇中城市群和黔中城市群。由于国家层面更加强调城市群建设的区际合作和板块实力提升，所以国务院在批复地方政府编制的城市群规划时，一般区域涵盖三省以上的，国务院会进行专家论证并函复，之后发布城市群发展规划且近期的规划期限一般至2035年或者2040年。近期批复的国家级城市群战略规划如下：2016年2月国务院批复《哈长城市群发展规划》（国函〔2016〕43号），2016年12月国务院批复《中原城市群发展规划》（国函〔2016〕210号），2017年2月国务院批复《北部湾城市群发展规划》（国函〔2017〕6号），2018年1月国务院批复《关中平原城市群发展规划》（国函〔2018〕6号），2018年2月国务院批复《呼包鄂榆城市群发展规划》（国函〔2018〕16号），2018年3月国务院批复《兰州—西宁城市群发展规划》（国函〔2018〕38号）。

在国家级规划城市群战略规划引领下，各地方政府也纷纷加强内部城市群的建设与培育，其目的不仅是为了提升了内部核心城市的竞争力以及核心区的都市区建设，更是为了提升区域的综合竞争力和综合辐射力，并期望成为新一轮国家新型城镇化的战略区。近期批复的省级城市群战略规划如下：2009年6月宁夏回族自治区人民政府批复《宁夏沿黄城市带发展规划》（宁政发〔2009〕73号），2010年12月福建省人民政府批复《海峡西岸城市群发展规划》（闽政〔2010〕32号），2016年12月贵州省人民政府批复《黔中城市群发展规划》（黔府函〔2016〕310号），2017年2月山东省人民政府批复《山东半岛城市群发展规划》（鲁政字〔2017〕12号），2020年8月云南省人民政府批复《滇中城市群发展规划》（云政发〔2020〕19号）。