三、城市群的中国推进

如前文所述，20世纪80年代，大型城市、省会城市与其周边的互动已经成为中国学术界研究的一个聚焦点，“打造都市区”“建设都市区”“形成相互联系的城市群体”等词眼时有出现，反映出中国学者对中国城镇体系建设、城镇化推进研究的一片热忱（杨吾扬，1987；顾朝林，1992；顾朝林、张勤，1997；顾朝林，1999）。可以说，城市群是城镇化进程中出现的一种高级城镇空间组织形式，在区域经济社会发展中占据着重要的战略地位，发挥着巨大的牵引和推动作用。20世纪90年代，国家经济建设的热点区、城镇化推进的重点区如长江三角洲、珠江三角洲、京津冀等区域已经是某种意义上的城市群，因此关于上述区域的城镇体系、城市功能组织、城镇化水平评价论文相对较多（马恩成、蒋励、彭力等，1995；许学强、叶嘉安、张蓉，1995；姚士谋，1995；姚士谋、陈爽、汤茂林等，1999；徐永健、许学强、阎小培，2000）。随着中国城镇化、工业化、农业现代化进程的加快，姚士谋等提出城市群概念后，中国建设城市群的论述或者报告在各级政府不断呈现。时代的前行，学者的跟进，中国城市群成为助力地方经济建设、提升区域尤其是中心城市竞争力的重要支撑。21世纪初，中国全面建设小康社会、构建和谐社会的宏伟蓝图在神州大地全面铺开，建设资源节约型、环境友好型社会成为各个层面区域经济社会发展的主旋律。在上述建设理念的支撑下，中国已经形成了长江三角洲、珠江三角洲、京津冀等城市群以及一批省域范围内的城市群和类似城市群的城镇密集区，且以城市群和城镇密集区为依托的区域经济显示出了很大的优越性和明显的区域竞争力，不仅取得了显著的发展成就，而且逐渐成为国家城镇化战略的重要内容（姚士谋、周春山、张童等，2017）。

由“计划”转化为“规划”之后，2006年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》在第五篇“促进区域协调发展”下面的第二十一章“促进城镇化健康发展”第二节“形成合理的城镇化空间格局”中明确提出中国城市群发展的四个战略导向：一是要把城市群作为推进城镇化的主体形态，逐步形成以沿海及京广京哈线为纵轴，长江及陇海线为横轴，若干城市群为主体，其他城市和小城镇点状分布，永久耕地和生态功能区相间隔，高效协调可持续的城镇化空间格局；二是已形成城市群发展格局的京津冀、长江三角洲和珠江三角洲等区域，要继续发挥带动和辐射作用，加强城市群内各城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力；三是具备城市群发展条件的区域，要加强统筹规划，以特大城市和大城市为龙头，发挥中心城市作用，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群；四是人口分散、资源条件较差、不具备城市群发展条件的区域，要重点发展现有城市、县城及有条件的建制镇，成为本地区集聚经济、人口和提供公共服务的中心。

2011年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》在第五篇“优化格局促进区域协调发展和城镇化健康发展”下面的第二十章“积极稳妥推进城镇化”第一节“构建城市化战略格局”中针对城市群建设指出：一是要按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。二是构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上若干城市群为依托、其他城市化地区和城市为重要组成部分的城市化战略格局，促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北拓展。三是在东部地区逐步打造更具国际竞争力的城市群，在中西部有条件的地区培育壮大若干城市群。四是科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，缓解特大城市中心城区压力，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能，推进大中小城市基础设施一体化建设和网络化发展。五是积极挖掘现有中小城市发展潜力，优先发展区位优势明显、资源环境承载能力较强的中小城市。六是有重点地发展小城镇，把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。

2016年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》在第五篇“推进新型城镇化”下面的第三十三章“优化城镇化布局和形态”第一节“加快城市群建设发展”中指出：一是优化提升东部地区城市群，建设京津冀、长江三角洲、珠江三角洲世界级城市群，提升山东半岛、海峡西岸城市群开放竞争水平。二是培育中西部地区城市群，发展壮大东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群，规划引导北部湾、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群发展，形成更多支撑区域发展的增长极。三是促进以拉萨为中心、以喀什为中心的城市圈发展。四是建立健全城市群发展协调机制，推动跨区域城市间产业分工、基础设施、生态保护、环境治理等协调联动，实现城市群一体化高效发展。

除上述五年一度的经济和社会发展规划对城市群进行了战略部署之外，一年一度的政府工作报告也经常提及。2006年国家政府工作报告关于《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要（草案）》的说明中就提到，要强调积极稳妥地推进城镇化，发挥城市群的带动和辐射作用，这与国家“十一五”规划中的城市群建设相契合。近年来国家政府工作报告也明确提出要推进新型城镇化，发挥中心城市和城市群的辐射带动作用，这也充分说明了城市群战略在国家城镇体系建设中的重要作用和牵引价值。

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》更加重视城市群建设，将其作为新型城镇化的重要推进单元，全篇（含目录）50次提及城市群。一是在该规划中明确中国城市群成为带动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台的同时，也指出中国城市群存在布局不尽合理，城市群内部分工协作不够、集群效率不高等缺点。二是在指导思想中更强调，要根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，以综合交通网络和信息网络为依托，科学规划建设城市群，严格控制城镇建设用地规模，严格划定永久基本农田，合理控制城镇开发边界，优化城市内部空间结构，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率。三是在优化城镇化布局和形态方面提出，在《全国主体功能区规划》确定的城镇化地区，按照统筹规划、合理布局、分工协作、以大带小的原则，发展集聚效率高、辐射作用大、城镇体系优、功能互补强的城市群，使之成为支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。四是构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上城市群和节点城市为依托、其他城镇化地区为重要组成部分，大中小城市和小城镇协调发展的“两横三纵”城镇化战略格局。此外，分章提出要优化提升东部地区城市群（第九章）、培育发展中西部地区城市群（第十章）、建立城市群发展协调机制（第十一章），充分体现出城市群在国家战略布局中的重要地位。