第二节 国内文献回顾

自2005年河北省邯郸市首次公布市长权力清单之后，国内学术界关于权力清单的研究文献开始出现并逐渐增多，至2016年达到历史最高值，全国范围的权力清单制度工作已经广泛开展。综览国内学者的研究文献，研究重点主要包括以下几个方面。

一、有关权力清单内涵和属性的研究

权力清单是一个新生事物，要研究权力清单，首先要把权力清单是什么、有什么特点这两个基础性问题搞清楚。由于权力清单制度在实施的不同阶段和不同地区的表现形式存在差异，在实践中出现了“两单制”“三单制”“四单一网”“两单两表制”等形态。但由于其本质功能和构成要素的相似性，学术界并没有对此做出分类化处理，而是统称为“权力清单制”，主要从本质规定性上给予其学理上的分析和界定。

程文浩认为，权力清单就是对各级政府及其各个部门权力的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等予以详细统计，形成目录清单，为权力划定清晰界限。麻宝斌和贾茹认为，权力清单具有可视、清晰、客观三个表征，意图使公众看得见、看得清、做得来。罗亚苍认为，权力清单通过行政层级的内部管理方式进行梳理汇总并分类公布，具有“示范性、规范性、公示性、工具性、变动性”等特性。

陈向芳和邓薇提出，权力清单是指权力主体采用清单的模式，整理并发布其所享有的各项行政职权及实施依据，核心在于限制政府权力。权力清单改革包含了四方面要素：第一，其主体为地方政府及其部门；第二，每一项行政权力的要素包括名称、依据、实施主体以及流程等；第三，清权的过程，普遍伴随着减权；第四，清单向社会公开。

权力清单的制定依据是国家的各项法律法规，那么权力清单对于政府职能部门来说，有没有法律意义上的约束力？对此，法学界的研究有不同的观点。林孝文认为，权力清单是地方行政机关制定的规范性法律文件，具有明显的法律属性。王春业认为，权力清单本质上是对行政法律法规的细化和整合。关保英也持此种观点，认为权力清单既清理了行政主体改变行政相对人利益关系的行为，也清理了在这个改变过程中行政主体所采用的手段和方式，从这个角度来看，权力清单必然是实体性的，把它理解成实体法的构成是顺理成章的。

但是有学者认为，在构建权力清单制度的过程中，出现了“各部门不得在公布的清单外实施其他行政审批”和“清单之外无权力”等规定和认识，此类规定和认识使权力清单的定位僭越了法律，这不仅有违依法治国的基本方略，也会导致迟延法律生效等问题。权力清单不是行政规范性文件，而是政府主动公开的信息，当权力清单与法律规范不一致时，应当以法律为准。秦德君认为，权力清单从其本质上讲不具有法律约束力，它是一种规定性文件，只是公布了政府应有的权力，但不对政府的权力做出根本上的改变。蒋德海认为，权力清单是我国党政机构的自我限权措施，但由党政自身开列权力清单，有越权之嫌。莫于川也认为，行政权力清单一般是由各个行政机关自行梳理之后向全社会公开公布的，其性质类似于一种办事指南、行政规程或行政程序手册，它们合法有据、简明醒目，方便使用。

前述争论只是理论上的，在实践过程中，从中央到地方，鲜有对权力清单的法律属性进行明确认定的法律法规，这导致了权力清单制度在实践中的混乱和模糊。张希在中国裁判文书网上搜索到以“权力清单”为行政案由的81个裁判案例，通过研读这些案例文书发现，在司法实践中，行政机关、行政相对人和人民法院，对权力清单法律效力的理解存在很大争议。有的行政机关对于自己制定的权力清单制度是严格遵守的，认为权力清单具有严肃的法律属性，并以此作为其是否应该履行相应职责的标准。有的行政机关认为自己制定的权力清单并不会成为其行政职权的来源，坚持其职权来自法律规定。行政相对人对于政府部门公布的权力清单基本都是采取认可的态度，认为权力清单具有法律属性，自公布之日就应该被政府部门严格遵守。只有极个别法院把权力清单认定为法律依据，大部分法院对权力清单的法律性质与效力采取的态度是不予说明。

二、有关权力清单功能的研究

权力清单对于国家治理具有多方面的功能，综览文献不难发现，学者对权力清单制度功能的研究主要集中在权力监督和制约方面。李丽萍认为，权力清单制是一种新型的权力制约制度，它具有透明性、具体性、可操作性等特点，具有划定权力边界、规范权力运行流程和约束权力行使方式的限权功能。麻宝斌和贾茹认为，权力清单制度涉及两种类型的权力制约：公权力的自我制约、权利对公权力的制约。关保英认为，权力清单对行政权力的控制主要表现在：使控权对象明确化、使控权方式具体化、使控权过程严格化。权力清单对行政权力的控制主要体现在对羁束性行政权力的控制上。廖业扬和李丽萍认为，权力清单对于公权力的监督具有明显优势：一是监督主体广泛，有利于形成监督合力；二是监督内容明确，更加突出监督针对性；三是监督途径多样，全方位彰显监督有效性；四是具有制度化刚性监督优势，进而加大监督力度。

上述研究只是将权力清单看作一个整体来思考其功能，而没有考虑权力清单类型的不同可能导致其功能的差异。付建军认为，以适应主体为标准将现有的各类清单分为科层清单、市场清单、服务清单和社区清单四种类型，认为不同类型的权力清单具有不同的制度功能。具体而言，科层清单的功能有二：一是通过对官僚科层权责体系的梳理和再制度化，使政府庞杂的权力内容得以系统化和清晰化；二是使地方政府间以及政府内部各部门间对各自权力的边界范围协调机制进行重新认识与构建。服务清单在国家治理转型中的功能坐标是提高公共服务的针对性和有效性。市场清单的转型逻辑在于实现投资自由化、贸易便利化、金融市场化和行政透明化，进而为释放市场活力提供制度基础。社区清单的转型逻辑主要体现在国家与社会的边界管理方面。罗亚苍认为，权力清单实践中的“三单”逻辑起点都是限制行政权力，权力清单突出正向例举，侧重于打造阳光政府；责任清单注重中间兜底，彰显建设责任政府；负面清单进行反向限制，凸显司法自治，共同划定国家、社会和私人的治理领域。

由于权力清单制度是“自上而下”推行的，目前的研究很少注意到不同层级政府实施权力清单制度的功能差异。李卉、刘晓峰和余平平基于安徽省芜湖市繁昌区的调查发现，基层政府权力清单制度的实施对于调整县乡关系具有重要价值。目前，县乡政府间依然存在责权划分的匹配性矛盾、问责体系的向度性矛盾和条块分割的结构性矛盾三大矛盾，权力清单的实施通过厘清政府职权，明晰县乡政府权力边界和追踪权力运行优化层级间问责体系两大思路来调整县乡关系，但仍存在不少问题，需要进一步优化改革。

与大多数学者对权力清单的制度功能持积极乐观的态度不同，周庆智认为，县政“权力清单”的出台是在不触动基本权力结构的前提下做出的，“权力清单”只是政府功能性权力的范围和职责的调整。县政权力的规范必须在基本政治框架内和权力结构上做出制度性调整与结构性调适；否则，权力清单制度的推行不可能达到控制和规范政府行政权力的预期目标，成为政府“自己规范自己权力”的单方面举措。这与唐亚林的观点刚好相反，唐亚林将权力清单制度提升到构建中国特色权力运行机制的高度，认为它通过功能性权力制约模式的再造，带动结构性权力制约模式的再造，最终实现权力制约模式的中国式创新。

三、有关权力清单制度实践逻辑的研究

权力清单制度的实施主体是各级政府及其职能部门，那么在具体推行实践中他们是怎么做的，背后的行动逻辑是什么？这些问题对于权力清单制度的改革与优化具有重要的现实意义，但由于实证研究的难度较大，文献十分有限。

刘延海通过对典型案例的收集、编码发现，在权力清单构建中，地方政府与既得利益者的博弈是普遍存在的。在博弈过程中，地方政府受到压力、竞争与回应三种约束，而既得利益者依据是否存在成本做出策略选择；当推行权力清单的动力大于阻力时，地方政府趋向于选择“推行”。因此，建议上级政府对地方政府推行权力清单制度施加一定压力，引导同级政府间的良性竞争，培育社会力量，促使政府重视公民诉求，提高既得利益者阻止权力清单的成本。

孔卫拿和何云婷认为，面对非选举问责体制下的政治考核压力和分税制以来的财政压力，中国地方政府在推行权力清单制度过程中表现出双重理性，即政治考核压力下的规避问责理性与财政压力下的预算扩张理性。基于安徽省县级政府权力清单制度推行情况的量化评估研究表明，地方政府规避问责理性程度越高，自由可支配财力越大，权力清单在线质量就越好；地方政府自我预算扩张理性越强，权力清单在线质量就越差。提升地方政府的权力清单建设水准，应主要从简政放权、完善监督与开放公民评议等基本路径展开。陈罡的研究表明，A市在实施权力清单制度中，下放到乡镇的行政权力中，行政审批类权限比例最低，存在明显的责任性权力事项远多于权力性权力事项的倾向。

国内各地区政府在推行权力清单制度的时间上存在明显差异，研究时间差异背后的原因可以窥视地方政府推行权力清单制度的行动逻辑。邹东升和陈思诗通过对全国31个省级政府权力清单政策文本的对比分析发现，权力清单制度扩散随着时间的推移呈现出明显的“S”形曲线增长趋势，空间上区域邻近效应显著，地缘相邻的省级政府权力清单公布往往前后相继，并且表现为“试点—推广”的经典范式，以及“职位权力—部门权力”和“权力—权责—服务”的扩散路径。清单内容的扩散是一个动态变迁的过程，体现在中央纵向行政指令下的强制性变迁和横向政府间竞争与压力下的诱致性变迁上，这种扩散兼具政策模仿和制度创新的双重特征。

权力清单制度的发展遵循了“地方试点—中央制度化—全国推行”的渐进式改革路径。张胜霞研究了在“中央制度化—全国推行”这一阶段，全国各省级政府推行权力清单制的扩散特征和机制，将邹东升和陈思涛的研究又推进了一步。研究分析显示，权力清单制度在省级政府的扩散呈现出“有起伏的坡状”趋势，在市级政府呈现“S”形趋势。在空间上，权力清单制度整体呈现出自东向西扩散的特点，表现出区域集中现象和近邻效应。在不同层级的扩散中，存在“自上而下”和“自下而上”两种扩散模式，以前者为主导。就扩散机制来看，权力清单制度的扩散包含多种发生机制，但以“自上而下”的强制机制为主导。就影响因素而言，权力清单制度的整体性扩散受制度性同形压力（中央压力和省级压力）的影响，也与城市的经济发展水平存在一定的关联性。从空间模型来看，中央压力并没有在东部地区的扩散过程中表现出显著性，省级政府压力未在西部地区表现出显著性，经济发展水平仅在中部地区的扩散过程中表现出正向影响力。从时间模型来看，在制度扩散的前半期，权力清单制度在各市级政府的扩散与省级政府压力、城市经济发展水平正相关，与城市级别负相关；在扩散的后半期，权力清单制度的扩散仅与省级政府压力正相关。

付建军比较了不同类型权力清单的实践扩展逻辑，科层清单和市场清单主要遵循“自上而下”的扩散路径，扩散的主要机制是“自上而下”的动员。服务清单和社区清单则遵循地方政府再生产逻辑，在水平政府间横向扩散，扩散的主要机制是学习与模仿。不同类型清单的扩散路径背后隐含了不同的政府行为逻辑。从水平角度来看，省级政府在接受“自上而下”的科层清单时出现了时间和制度结构方面的差异，部分东部省级政府制定权力清单和责任清单的时间周期更短，制度结构更合理，而中、西部省级政府制定权力清单和责任清单的时间周期普遍较长，且制度设计比较粗糙。从垂直角度来看，省级政府制定权力清单和责任清单的动力明显强于市级政府和县级政府。地方政府的差异化行为逻辑意味着清单制的扩散可能是效率逻辑与合法性逻辑的混合体，但是效率逻辑与合法性逻辑的强度在不同清单类型和政府层级上存在较明显的分化。

四、有关权力清单制度实施问题的研究

本着“经世致用”的治学传统，绝大多数研究文献将重点放在了权力清单制度运行中出现的问题及相应的解决对策上。与预期的功能定位和政策目标相比，权力清单制度在“自上而下”的实施过程中还存在不足和局限性，综览相关研究文献，概括起来可以归纳为以下三个方面。

第一，权力清单编制中的规范性问题。在同一体制下，国内同级、同类政府部门的行政职权应具有很强的同构性，但是在权力清单的编制上，无论是形式还是内容，各地都出现了很大的差异。首先，各地在编制权力清单时，编制主体和权力事项的数量都存在差异。截至2016年底，安徽省马鞍山市纳入权力清单的行政主体是49个市直单位，共列出行政权力事项2142项，而同省的巢湖市则将48个市直单位和12个驻芜垂直单位纳入权力清单主体，行政权力数量达到2554项。江苏省南通市的权力清单主体达到65个，行政权力数量为6332项。李海英通过对北京市档案局权力清单实施情况的分析发现，各地档案局公布的权力清单内容不一致，主要表现为权力分类不一致、权力数量差异较大。何炜通过对浙江省、安徽省和吉林省三省的省级政府权力清单的对比分析发现，存在权力划分依据和标准不清晰的问题。不仅如此，在一些基层政府公布的权力清单中，甚至出现明显的违背行政法基本原则的行为。邱雨对Y县权力清单中的行政许可权进行研究发现，该县权力清单中列出的诸多行政许可权限完全没有《中华人民共和国行政许可法》中所规定的合法设定依据。例如，该县工贸局将大量带有“备案”字样的事项归为行政许可类；将应属监督检查的权力划归行政许可类权限，还出现了已经取消仍被列入的事项。夏海峰认为，权力分类事项需要进一步探讨，因为有些权力不好分类，再就是权力是一项项列举出来的，由于不能全都列出来，只好用其他权力来兜底，这样就显得不规范。张敏和刘海峰的研究表明，合肥市政府公布的权力清单中，其他权力事项达341项之多，占权力总数的20.93%。

第二，权力清单实施中的法制化困境。从理论上来说，权力清单制度是一个非常好的改革举措。但是，当这一制度嵌入复杂的实践中时，就发生了制度与现实之间的不匹配问题。首先，理论上的法治属性与现实操作中的行政属性之间存在张力。赵敏通过对吉林省双辽市权力清单制度实施情况进行研究认为，权力清单在实践中由各职能部门自行编制，缺乏人大立法机构的确认，由于权力清单仍然停留在党的政策性文件层面，导致在执行中缺乏法律法规的保障。其次，在全面深化改革的背景下，行政部门面临复杂多变的社会，普遍遭遇法与单之间的张力。谭炎恒的研究表明，衡阳市在推行权力清单制的过程中存在依法行政与依单行政的矛盾。在权力清单不能完全涵盖政府法定职权，或者权力清单调整滞后于相关法律规定时，行政部门建立权力清单制度以后会形成“依据权力清单行政”和“依据法律行政”两个执行标准。在权力清单标准和法律规定发生冲突的情况下，会让行政机关产生依权力清单行政还是依法行政的困惑。杜敏认为，虽然权力清单是对法律、法规和规章进行整理形成的，但众所周知，在整理过程中，原行政执法项目有可能被暂停实施、取消、下放和整合，那么形成的权力清单就有可能和原法律法规相冲突，从而给具体行政执法部门带来执法依据的困惑。

第三，权力清单权力约束功能的弱化问题。权力清单的主要功能在于约束和限制行政权力，将“权力关进制度的笼子里”。但是，地方政府的实践表现却在很多方面弱化了权力清单制应有的功能。楼育诚的研究发现，贵阳市在推行权力清单制度的过程中，存在权力清单法律效力缺失、清单动态调整机制不完善、缺乏有效的监督机制等问题。郑俊田、郜媛莹和顾清认为，作为一项较新的制度实践，各地在建设过程中普遍存在过度以任务为导向、过度以简权为目的、梳理口径及权限划分不一致、责任主体及职责边界不清晰、动态调整与约束机制不完善等问题。沈建平的研究发现，浏阳市在权力清单实施过程中存在群众知晓度和参与度较低、权力清单“晒权”不够、权力清单缺少相应的配套制度及权力清单制度中监督规则的制定不够严谨等问题。赵敏基于吉林省双辽市的研究发现，权责清单在政府网站公布之后，仅仅是“晾晒”，没有一个专门的机构对各部门行使职权进行监督管理，即使出现对权责清单制度落实不到位甚至违反制度的行为，真正追究责任的也很少，最终沦为一种形式，没有发挥其实质作用。李海英认为，地方政府公布的责任清单内容不完善，没有追责情形和依据，更没有监督渠道，缺乏司法监督功能。近两年，已经有行政诉讼案件中的行政相对人以权力清单作为证据，行政主体具有或者不具有某项权力，并没有得到法院支持。权力清单在实施中还牵涉权力“自上而下”下放的问题，但是基层政府难以承接被下放的诸多权力事项。肖李玥在西昌市安宁镇的调研发现，2014年，安宁镇作为权力下放试点镇，承接了住建、交通、农牧、卫计等7个上级部门下放的60项行政权力。但是，由于镇政府人员不足，专业能力欠缺，没有执法主体资格，难以承接如此多的行政权力，由于监督机制尚未完善，导致多数权责清单成为“一纸空文”。