第二节
为何治理：社区的发展变化

2019 年 1 月，习近平总书记在中央政法工作会议上首次提出“社会治理共同体”。基于这一新理念，党的十九届四中全会提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，为社会治理现代化指明了方向。新时代中国特色社会主义的社会治理中重要的组成部分就是社区的治理。

一、社会治理和社区治理

1. 社区与社区共同体

最早对社区进行学术研究的是德国社会学家滕尼斯，他对社区与社会作了系统的阐述和比较，他所分析的是传统农业社会的社区，成员对本社区具有强烈的认同意识，他们重感情、重传统，彼此之间全面了解，而社会则是暗淡冷漠，体现了人类理性的意识。

学术界从不同的视角提出了一百多个关于社区的概念，尽管没有统一的界定，但一般都会包括生存地域、联系纽带和社会互动的基本要素。

社区首要的要素就是从自然地理角度提出的地域，一是社区必须是在一个物理空间限定的地域范围内，如行政区划、楼盘小区和互联网关系，这是社会活动的物质基础；二是社区是人与人以一定意识作为纽带而形成的物理关系，如共同的信念、爱好，这些共同的意识是连接个人、群体，甚至国家层面的关系，是社区形成的精神基础；三是社区内是有持续的相互间作用的，在一定规则和信念支配下，人与人、事务与事务之间的持续作用是一个社区基本的规则基础。

也有人将人口、经济和文化作为社区的基本要素，但这其实是对以上三种要素的拓展。总之，社区是一种生机勃勃的有机体[1]，充满了情感和意志。

我们给社区做了一个概念的界定，社区是由聚居在一定地域内的人们及其共同的社会生活所组成的共同体。这个概念的内涵包括：人口，指社区内按一定生产关系或社会关系聚居的人口群体；地理区域，指社会生活的的范围、方位、形状、环境、自然资源等；相互依赖的关系，社会活动形成了人与人之间稳定的关系。

本书所研究的社区包括城镇社区和农村社区：城镇社区指居委会辖区，或者街道和居民小区；农村社区指街道（乡镇）所辖的行政村辖区。

2. 社区治理概念

社会治理是对社会生活领域的全方位治理，最贴近社会生活领域的就是社区，所以社区治理是社会治理的重要组成部分。社区治理是指政府、社区组织、居民及辖区单位、社会组织等基于市场原则、公共利益、社区认同和法律法规，协调合作，有效供给社区公共物品，管理公共事务，满足社区需求，增进社区成员社会福利，优化社区秩序，推动社会发展的过程与机制。

社区治理的内涵丰富，即主体多元化、主体客体协同化、市场和公益相结合、治理向度上下多维。

第一，社区治理的主体多元化。

政府是社会治理的主体，政府职能和权力的转移，社区治理的主体不再是单一的政府，企事业单位、社会组织、社区甚至个人，都可以通过与政府的协商、合作等关系，来共同决定和处理社区公共事务，建立起多元主体的社会治理模式。

第二，社区治理的主客体协同合作。

社区治理的客体是社区居民、社区内的企事业单位和社会组织，他们本身就是社会治理的多元化主体，原来主客对立的管理关系已经被客体参与社会治理融合了，主客体为了共同的社会目标，在协同合作中实现了共同的社会共治共享的治理成果。

第三，社区治理的遵守市场和公益相结合的原则。

社区治理就是维护社会的公平和谐，所以社会治理涉及的社会问题是公共问题，具有公益性。新的治理理念要求高效、高水平开展社会服务，这就要在必要的社会服务中引入适当的市场机制，提高社会服务的效率，提高社会服务的水平，坚持了市场和公益相结合的原则。

第四，社会治理向度的上下多维。

社区治理是多维度、上下互动的过程，一是在社区治理过程中，权力不是单一的，政府是行动实施最主要的力量，但企事业单位、社会组织、社区和个人都在治理中遵循一定规则开展社会服务；二是政府是主要的社会治理主体，一般是从上而下通过制定政策、执行政策来实现目标，处于服从地位的其他社会治理主体与政府通过协作来建立对共同目标的认同，进而依靠人民内心的接纳和认同来采取共同行动，联合起来对社区公共事务进行良好的治理。多维度、上下互动的过程使得社区治理源于人们的同意和认可，而不是外界的强制和压力。

3. 社区治理与社会治理的关联

社区是社会概念，无论依据事务所属范围还是以地域和行政区划来说，社区既是社会系统的组成部分，也是社会万象的具体表现。

社区治理侧重于一定范围内，即以政府为主，社区、社区组织、社区相关单位、居民共同开展社区内公共事务的协调配置，推进社区和谐，实现社区共治共享。

社区治理是社会治理的前提和基础，基层层面的社区共治共享，就是社会系统的和谐和安定。在社区治理中，一系列具可操作性的手段和方法，如包括社区养老、助残、行政事务等在内的社区便民服务体系，包括治安防控、社区矫正、社区调节等在内的社区社会治安，包括文体活动、历史文化传承、文明素养等在内的社区文化品牌建设等，都是切实可行的社区治理手段。社区治理强调多元化主体参与，丰富又有特色的治理手段，满足整体和个性化的需求。

二、社区治理的领域

1. 社区治理的内容

社区治理包括社区成员社会生活的多个方面，事关社区成员的切身利益。它包括社区服务与社区照顾、社区安全与综合治理、社区公共卫生与疾病预防、社区环境及物业管理、社区文化和精神文明建设、社区社会保障与社区福利等。要做到社区公共事务的治理就必须最大限度地整合社区内外资源，构建社区治理机制，调动社区居民参与，从而实现社区事务的良好治理。

社区服务与社区照顾。社区服务是在社区范围内，为社区居民提供的公共服务和其他物质、文化、生活等方面的福利性服务，具体包括便民服务、特殊群体的社会救助、社会服务和优抚保障服务、再就业服务和社会保障服务。社区照顾是社区工作人员动员社区资源、运用社会支持网络、联合社区服务机构，对社区中有需要的居民提供在家里或社区中的照顾，在其熟悉的环境中向其提供照顾和帮助的社区活动。

社区安全与综合治理。具体包括社区居民及组织的生产生活安全保障，社区治安、防火、自然灾害救助等工作；社区居民矛盾纠纷排查和调解；社区矫正工作和刑释解教人员安置帮教工作；预防未成年人违法犯罪工作；等等。

社区公共卫生与疾病预防。其具体包括社区公共卫生设施与保障、传染病防治和防止传播机制建设、社区突发公共卫生事件处置机制建设等。

社区环境及物业管理。其具体包括社区环境卫生整治工作，社区街道、楼宇、广告、物品堆放的管理，社区生产生活垃圾收集清运，居住小区房屋及配套的设施设备和相关场地的维修、养护、管理，居住区域内的环境卫生、绿化和生活秩序的管理等工作。

社区文化和精神文明建设。强化社区群众的主人翁意识，倡导特有的健康的民风民俗，增强社区居民的归属感，维系社区良好的人际关系，引导居民树立崇高信仰，规范居民行为和生活方式，提高居民的物质和精神生活质量。

社区社会保障与社区福利。落实国家和地方的各类现金和服务形式的社会福利制度，动员社会力量在再就业、社区建设、家政管理、保洁绿化等行业参与社会保障。

本书内容是在以上社区治理工作中，就养老服务、儿童关爱、治理方式创新等方面进行研究。

社区治理除了协调管理社区具体事务，还要培育社区治理的基本要素，包括调动社区居民参与公共事务的积极性、培育社区社会组织社会治理能力、健全社区治理组织体系、健全社区治理制度和规范等。

2. 社区治理的范围

社区治理是治理理论在社区领域的实际运用，它是指对社区范围内公共事务所进行的治理。社区治理范围要聚焦社区内基于社区相关的社会组织，包括社区所辖地域、社区居民、居民居住的楼宇小区、居民生产生活娱乐的场所、驻区各类组织机构。

强调社区治理的范围，可以动员有限的社会资源，更有效地开展社区治理。社区居民更能自觉自愿地参与社区治理，形成社区主人意识，更有社区归属感。

随着现代社会的发展，人们生活方式更加多元化，社区治理的范围也扩展了。如社区生活娱乐场所的共享，社会资源链接形成了不同社区联合治理和共治等。

三、社区治理研究的主要内容

社区治理已经成为社会学关注的问题，得到了广泛的研究。国外对社会治理的研究主要集中在社会组织、社区建设及邻里关系、地方治理、治理理论和社区环境治理等方面[2]。

国内学者主要研究社区治理理论、社区治理现代化、社区治理体系、农村治理等方面。

郑杭生等提出社区治理发展的五个新趋势，即强调合作共治和复合治理、社区治理方式的多元化、社区治理手段刚柔相济和情理法兼顾、社区治理机制的科学化、社区治理的城乡一体化[3]。在社区治理能力方面，路煜萍提出了以党建提升治理效能、以小区改造提升公共服务能力、以解决问题增强居民获得感、以网格化推动社区大治理的社区治理四个着力点[4]。陈友华等提出了党建引领下的政府、市场、社会等多主体协同参与社区治理是新时代社区治理体系与治理能力现代化的理想类型与路径选择。社区治理现代化的最终目的是提高社区自治能力、培育社区共同体文化、促进社区良性有序发展[5]。在社区治理体系能力建设方面，任克强等提出从坚持创新社区治理理念、完善社区治理组织体系、创新社区治理方式、打造基层社会治理人才队伍四个方面提升社区治理能力现代化[6]。农村社区治理主要问题包括：治理的技术手段亟须创新、缺乏权威的法律规范指引和治理的社会基础较为薄弱，出台城乡社区组织法、健全农村社区化治理体制机制、推动农村社区化治理走向信息化、拓展农村社区服务的对象和内容、通过多元路径培育各种社会力量参与农村社区化治理。[7]社会力量的参与社区治理非常必要，可“做实主体”“做优质量”“做大格局”，需要政府、市场、社会三元主体协同互助，以政府引导、市场让渡、社会扶持、自我赋能等为抓手，形成多元共治的社区治理格局[8]。窦影研究互助养老组织化问题，认为从社区日常参与的基础性认识出发，通过增加老年人的日常参与机会、整合社区老年自组织资源、倡导日常生活中互助关怀教育、互助养老制度建设等途径，推进邻里互助养老“预阶段”的发展[9]。从社区治理的三要素出发，建立了价值匹配分析方法（NGT），分析了城市社区、城中村和农村社区治理的案例[10]。

四、社区治理的意义

社区治理是在社区领域的社会治理实际运用，“城乡社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定[11]”。社会治理的社会意义可以从政治意义、社会意义和民生意义等几个方面来认识。

第一，社会治理的政治意义。社区治理的主体是党和政府，通过服务、协商等多元化的治理方式，将党和政府对人民群众的关心落实到社区居民，将政府的社会服务宗旨体现在具体的民生保障中。

第二，社会治理的社会意义。社区是社会的具体体现，社区治理是社会治理的实际运用，社区居民的安居乐业、安定和谐、心情舒畅是社会稳定的基础和前提。

第三，社会治理的民生意义。社会治理的方式多元化，具体手段和方法也丰富多彩，充分满足人民群众个性化需求。养老、助残、关爱儿童以及其他民生福祉的提高，国家社会福利保障的落实和实现。社区公共服务体系向民众提供必要的保障和服务，满足民众尤其是弱势群体基本的物质和精神需要，真正发挥了社会政策和社会保障的民生托底作用。

[1] 滕尼斯.共同体与社会[M].北京：商务印书馆，2019.

[2] 赵岩，孙涛.国外社区治理研究知识图谱评述：基于近十年Web of Science[J].上海行政学院学报，2016（4）：93.

[3] 郑杭生，黄家亮.当前我国社会管理和社区治理的新趋势[J].甘肃社会科学，2012（6）：1-8.

[4] 路煜萍.提升市域社区社会治理能力的四个着力点[N].安康日报，2021-10-19（7）.

[5] 陈友华，夏梦凡.社区治理现代化：概念、问题与路径选择[J].学习与探索，2020（6）：36-44.

[6] 任克强，胡鹏辉. 社会治理共同体视角下社区治理体系的建构［J］.河海大学学报（哲学社会科学版），2020，22（5）：99-105.

[7] 李增元，李洪强.农村社区化治理：现状、问题及对策[J].中州学刊，2019，232（4）：66.

[8] 陈俊秀.社会力量参与城市社区治理的价值意蕴及路径优化[J].武汉纺织大学学报，2020，33（8）：66.

[9] 窦影.社区治理视角下城市老年人邻里互助养老“预阶段”的发展路径研究[J].云南民族大学学报（哲学社会科学版），2020，37（5）：83.

[10] 沈原.社区治理：价值匹配（NGT）分析方法[M].北京：社会科学文献出版社，2017.

[11] 中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见[Z]. 2017-6-12.