第三节
治理何谓：社区的多元化服务（治理的落脚点）

社区治理的方式、手段是多元化的，既有效地实现社会稳定和谐的社会目标，又高效地实现社会成员个性需求。

社区服务是社区治理最有效的社会治理创新。“社区是社会治理和民生保障的重要载体，社区服务体系建设是全面建成小康社会的重要任务”[1]。社区公共服务、志愿服务、社会工作服务以及各类政府购买社会服务项目，构成了多元主体广泛参与的，实现居民美好生活的多元化的社区服务。

一、志愿服务

1. 志愿服务的特征

志愿服务泛指志愿者、志愿服务组织和其他组织利用自己的时间、技能、资源、爱心为邻居、社区、社会提供非营利、无偿、非职业化援助的行为。当前我国志愿服务行为发展得如火如荼，2019 年全国实名注册志愿者总数达到1.69 亿人，当年实现志愿服务贡献总价值达到 903.59 亿元[2]。志愿服务成为社会治理的重要组成部分。

志愿服务具有志愿性、无偿性、公益性、组织性的特征。

志愿性是指参与服务的志愿组织和个人是自愿的，没有任何利益和荣誉的奢求。志愿服务的参与者更多的是从活动中获得自我、得到精神升华。当然，不反对在志愿活动中可能带来名誉或社会地位的提升。

无偿性是指志愿服务要付出时间、金钱，但服务过程中没有任何的收入和盈利。

公益性是指志愿服务的内容是社会公众基本生活服务，以公益服务为主。

组织性是指志愿服务人员构成、服务规范、制度建设等方面是完善的。2017 年，国务院颁布的《志愿服务条例》确定了我国志愿服务事业的组织领导体系为“国家和地方精神文明建设指导机构建立志愿服务工作协调机制，加强对志愿服务工作的统筹规划、协调指导、督促检查和经验推广。国务院民政部门负责全国志愿服务行政管理工作；县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内志愿服务行政管理工作。县级以上人民政府有关部门按照各自职责，负责与志愿服务有关的工作。工会、共产主义青年团、妇女联合会等有关人民团体和群众团体应当在各自的工作范围内做好相应的志愿服务工作”。

志愿服务是社会治理的重要力量，是公民参与社区治理的有效途径，志愿服务既是在帮助他人、服务社会，也是在传递爱心和传播文明。志愿服务个人化、人性化的特征，可以有效地拉近人与人之间的心灵距离，减少疏远感，对缓解社会矛盾，促进社会稳定有一定的积极作用。志愿服务致力于帮助有特殊困难的社会成员，推动社会保障体系的建立和完善；致力于消除贫困和落后，消灭公害和环境污染，普及科学文化知识，促进经济社会协调发展和全面进步；致力于建立互助友爱的人际关系和良好的社会公德，推动社会主义精神文明建设；立足于社会关注、党政关心、青年能为的社会公益事业，是动员和组织公民参加社会主义精神文明建设的有效载体，是新形势下共青团工作服务社会的新探索。

2. 志愿服务的社会治理功能

第一，志愿服务是广大民众参与社会治理的重要平台。社会治理倡导的是人人参与，人民群众通过参与城乡社区、各行各业的志愿服务为社会治理做出贡献。其参与人数众多、参与领域广泛以及参与效果突出，是其他活动所不能比的。

第二，志愿服务满足多样化的服务需求，弥补政府和市场的不足。广义的志愿领域（慈善、公益、志愿、第三部门、非营利等）以其区别于政府组织和市场组织在提供特色化、人性化以及为社会人群提供服务方面具有优势。

第三，志愿服务弘扬社会主义的核心价值，是新时代文明建设的推进力量。人人独善其身谓之私德，人人相善其群谓之公德。志愿者通过服务倡导奉献、友爱、团结、互助的社会公德，这正是社会治理中的文化与精神价值的体现。

第四，志愿服务是社会和谐稳定的基础，是提升社会合作治理的重要力量。“共建、共治、共享”构建社会治理的共同体。人们之间的信任、归属感、守望相助的利他精神是构建社会治理共同体的灵魂，也是最重要的精神支柱。通过志愿者和志愿服务建立社会成员之间的信任关系，通过邻里守望相助增进社会互动和社会团结。

3. 志愿服务活动的管理

2017 年国务院颁发《志愿服务条例》，明确了志愿服务的规范化管理。《志愿服务条例》规定精神文明建设指导机构建立志愿服务工作协调机制，加强对志愿服务工作的统筹规划、协调指导、督促检查和经验推广；民政部门负责志愿服务行政管理工作；有关部门按照各自职责负责与志愿服务有关的工作；有关人民团体和群众团体在各自的工作范围内做好相应的志愿服务工作。

二、社区服务

1. 社区服务的含义

社区服务是指政府、社区居委会、社会组织和个人，利用自身力量或调动社会力量直接为社区成员提供的公共服务和其他物质、文化、生活等方面的服务。

社会服务包括以下几个含义：一是服务主体的多元性，政府、社区、社会组织和全体居民都可以参与社区服务，为自己为他人提供各种互助性服务；二是所提供的服务具有公益性和社会性的特点；三是满足居民物质的和非物质的需求。

2. 社区服务的主要内容

社区服务的主要内容包括便民利民服务、社会救助、社会福利和优抚保障服务等。以我国城市社区为例，社区服务主要包括以下服务内容。

（1）面对各类弱势人群提供基本福利性社区服务

弱势人群是指在经济、社会竞争中处于不利地位，因而存在着种种生活困难的人群，如老年人、残疾人、贫困者等。优抚对象包括现役军人、革命烈士家属、革命伤残军人、复员军人、因公牺牲军人家属、病故军人家属、现役军人家属、军队离退休干部等弱势人群，他们要么丧失了劳动能力，或不具备劳动能力、生活能力，要么因下岗、失业等问题存在着严重的生活困难，要么曾经是或现在是共和国的卫士及其家属，这些人最有资格或最需要接受社区的帮助。把他们作为社区服务的重点对象，为他们提供福利服务，是社区服务最基本内容和最基本任务，集中体现了社区服务的福利性本质。具体地说，该服务主要包括以下内容。

①为老年人提供福利服务。为老年人提供福利服务之所以成为社区服务的一项基本内容，原因之一是我国城市已经进入老龄化社会。根据国际上约定俗成的标准，一个国家或地区 65 岁以上的老年人数占总人口的比例超过了城市居民总人数的 10％，即为老龄化社会。目前，我国城市 60 岁以上的老年人数已明显超过了城市居民总数的 10％，有些社区高达 15％以上，显然进入老龄化时代。

②为残疾人提供福利服务。残疾人是指生理功能、肢体结构、心理状态的异常或丧失，部分或全部失去以正常方式从事活动的能力，在社会生活的某些领域中不能发挥正常作用的人，包括视力残疾、听力语言残疾、智力残疾、肢体残疾、精神残疾等类型。为残疾人提供福利服务是世界各国社区服务的最基本内容之一，体现着社会的文明与进步。

③为优抚对象提供福利服务。包括开展多种形式的拥军优属活动，帮助优抚对象解决住房、就医和日常生活困难，经常开展军民联谊活动等。

④为少年儿童提供社区服务。兴建和发展为少年儿童服务的福利设施，如托儿所、幼儿园、少儿活动中心（室），开展寒暑假少儿服务活动，根据客观需要发展“小学生饭桌”和“接送孩子”等服务项目。

⑤为贫困者提供福利服务。在经济转轨、社会转型的特定时期，我国城市出现了一个以下岗、失业人员为主体的贫困者阶层。保障这个阶层的基本生活需要是社区服务的一项重要任务。为此，一是要通过社区组织的努力，如发展社区服务业，帮助他们达到再就业的目的；二是要不折不扣地执行政府建立的最低生活保障制度；三是要动员社区各方面力量，开展多种形式的扶贫济困活动，等等，确保贫困者和贫困家庭的基本生活需要。

（2）面向普通居民群众的便民利民的日常生活服务

与一般意义上的慈善事业不同，中国城市的社区服务兼有“福利服务”和“方便人民生活”双重任务，发挥着社会保障和社会服务双重功能。如果说面向各类弱势人群和优抚对象的社区服务，主要体现了它的福利服务和社会保障功能的话，那么，为广大居民群众提供社区服务则是它的社会服务功能的一种重要表现。从产生、发展的过程来看，面向普通居民群众的便民生活服务之所以成了我国城市社区服务的主要内容之一，根源于第三产业发展滞后的客观现实。据世界银行提供的数据，社区服务刚刚起步时的 1988 年，中国国民生产总值中服务业所占的比重是 21％，而世界上高收入国家平均高达 55％，中等收入国家也平均达 32％。

（3）面向辖区企事业单位和机关、团体、部队的“后勤”服务

面向辖区企事业单位以及机关、团体、部队的“后勤”服务是中国城市社区服务的又一个重要内容。之所以如此，主要是因为：

①由计划经济体制时期延续下来的企事业单位曾经承担着为职工及其家属提供多方面社会服务的功能，亦即存在着相当普遍、相当严重的“企业办社区”“单位办社会”问题。这些问题导致了劳动生产率和工作效率下降，“后勤”机构庞大或经济负担过重，不符合市场经济体制和社会现代化对各类组织专业化、高效率的客观要求。

②在市场经济体制逐步建立过程中产生的各类新型企业，大都没有设立庞杂的“后勤”服务机构，但同样需要社区组织为其提供后勤保障服务。

③从社区服务主体的角度来说，为辖区内企事业单位和机关团体提供后勤服务，有助于拓宽社区服务领域；有助于提高社区服务的经济效益（因为开展这类服务基本上都属于有偿服务），促进社区服务体系的良性运行；有助于密切街道、居委会组织与辖区内单位的合作关系，促进社区整合。正是由于主体与客体的利益一致性，促使面向辖区企事业单位和机关团体的后勤服务成了我国城市社区服务的一个重要内容，而且还有进一步开拓的余地。

三、社会工作方法

1. 社会工作的含义

社会工作是一种专业化的助人方法，按照理论解释，社会工作是秉持利他主义价值观，以科学知识为基础，运用科学的专业方法，帮助有需要的困难群体，解决其生活困难问题，协助个人及其社会环境更好地相互适应的职业活动。

社会工作主要含义包括：一是利他主义的价值观，社会工作服务不计较个人得失，以利他为基本原则；二是社会工作是一个科学的专业方法，有自己完整的理论体系、方法体系和应用方式；三是社会工作的服务对象是困难群体和个人，有严格的甄别方式和程序。

2. 社会工作的功能

社会工作的功能可以归纳为以下三个方面。

第一，预防的功能。即预防新的社会问题的产生或者旧的社会问题再生。预防以社会问题的可能发生为前提，发现问题的早期症状，分析它们产生的原因，通过干预，防止或者减少社会问题的产生。预防是一种积极的社会工作功能。

第二，恢复的功能。即帮助服务对象恢复受损的社会功能，包括治疗及康复两个层面。社会工作通过治疗，激发服务对象的潜能，恢复他们的生活自信，让他们回归社会；通过康复，帮助服务对象恢复失去的生活功能，达到正常的生活状态。恢复的功能发生在社会问题产生之后，所以它是一种消极的社会工作功能。

第三，发展的功能。发展的功能，又可以称为提供社会资源的功能。通过挖掘社会资源，开发个人潜能，提高个人的能力，积极地发展社会生活，提升社会大众的生活质量，最终实现社会的繁荣与公平。发展的功能是社会工作更为积极的一种功能。另外，从社会工作的制度层面上讲，社会工作的功能还包括：解决社会问题，维护社会稳定；保障公民权利，推动社会公义；促进社会整合，实现社会进步；等等。

3. 社会工作的社区治理作用

社区治理是通过多元化的治理机制，实现社区弱势群体的救助、居民福祉的提升、满足社区基本生活需求；而社会工作的目标恰恰是救助弱势群体、开展居民福利服务和解决社区问题。社会工作天然地与社区治理存在理论和实践的联系。

一方面，社会工作通过提供社区服务、化解社区矛盾纠纷与解决社区问题，助力社区功能的完善；另一方面，社会工作致力提高社区居民自助、互助、团结与协调的能力，使其理念和方法嵌入既有的社区治理体系，促进社区治理方式的改善[3]。

4. 乡镇（街道）社会工作服务站的建设

在乡镇（街道）建设社会工作服务站，是 2017 年广东省民政厅实施“双百镇（街）社会工作服务站”项目运作的成果[4]，2018 年，湖南省启动“禾计划”乡镇（街道）社会工作服务站建设项目，2021 年黑龙江启动“蒲公英”乡镇（街道）社会工作服务站建设计划，明确了由政府购买的方式，建设社会工作服务站的具体实施方案。

截至2021年第四季度，全国已建成1.2万余个乡镇（街道）社会工作服务站，推动社会工作在精神卫生、残障康复、教育辅导、职工帮扶、犯罪预防、纠纷调解、应急处置等领域加快发展，推动社会工作由注重特殊困难群体服务向所有有需要的社会成员延伸，不断扩大社会工作服务的受益范围和惠及程度[5]。

黑龙江省要求社会工作服务站聚焦民政领域服务对象，主要是纳入困难群众救助补助资金保障范围的人员，包括最低生活保障对象、特困人员、临时救助对象、孤儿、事实无人抚养儿童等，以及按照政府购买服务资金使用方向确定的其他民政服务对象。要求开展以下工作。

第一，社会救助领域的社会工作服务。主要协助做好最低生活保障，特困人员救助供养，临时救助，低收入家庭、支出型贫困家庭等的业务培训，对象排查，建档访视，政策宣传，绩效评价，家庭经济状况评估等工作，对社会救助对象开展照料护理、送医陪护、康复训练、心理疏导、社会融入、能力提升、资源链接等服务。

第二，儿童福利领域的社会工作服务。主要配合进行农村留守儿童、孤儿、事实无人抚养儿童等困境儿童走访核查、家庭探访督导检查，对农村留守儿童家庭开展监护法制宣传、安全和心理健康教育、隔代教育能力建设等，重点解决服务对象在监护管理、心理慰藉、权益维护等方面的问题，做好留守妇女的关爱工作。

第三，城乡社区治理领域的社会工作服务。扶持培育孵化社区社会组织，支持社会组织根据居民需求统筹设计、承接和实施服务项目。发展壮大志愿者队伍，支持和培育志愿服务组织、社区社会组织等公益性机构，推动建立社区、社会组织、慈善公益组织、社会工作者和志愿者联动机制。对有需求的辖区群众提供情绪引导、心理辅导、资源链接、困难纾解、家庭关系调适、社会支持、网络修复等服务。

第四，其他民政领域的社会工作服务。主要指开展养老服务、社会事务等领域社会工作，为分散供养的特困老年人、农村留守老年人、残疾人等民政服务对象提供政策宣传、情绪疏导、精神抚慰、资源链接、权益保障、危机干预、社会支持网络建设、婚姻家庭咨询和辅导、精神障碍社区康复等方面的服务。

[1] 城乡社区服务体系建设规划（2016—2020 年）。

[2] 中国社会科学院社会政策研究中心、社会科学文献出版社、中国灵山公益慈善促进会联合发布了《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2020）》。

[3] 李文静.社会工作在社区治理创新中的作用研究[J].华东理工大学学报（社会科学版），2014，29（4）：21-27.

[4] 本刊编辑部.乡镇社会工作站建设加速度[J].中国社会工作，2020（24）：1.

[5] 慈萱. 我国已建成 1.2 万余个乡镇（街道）社工站[N]. 人民政协报，2021-11-09（9）.