第2章　国内外相关理论研究综述

2.1　财政风险的形成与测度预警机制

本节对财政风险的相关研究综述从两个维度展开：一是财政风险的形成机理；二是财政风险的测度分析与预警机制。

2.1.1　国外文献综述

2.1.1.1　财政风险的形成机理

最早论述财政风险的文献可以追溯至古典经济学家亚当·斯密的公债理论，认为公债的用途是非生产性的，政府举债则是将产业资本转用于非生产用途，减少了存量资本，因此对国民经济的发展是不利的，公债增大到一定程度会促进政府提高货币的名义价值，从而使国民遭受损失(1)。虽然公债理论对于公债的资金来源与使用范围的认识研究有局限性，但也明确提出了债务问题和以公债弥补财政赤字对经济的负面影响。

之后的西方经济学对风险的研究多集中于微观经济层面，对宏观经济风险的研究较为薄弱，直到20世纪90年代东南亚金融危机的爆发，才引起学者和政府对宏观风险的关注与研究，“或有负债”概念的提出对财政风险理论有突破性贡献，使财政风险的研究逐渐形成体系。或有负债理论主要以Hana Polackova和Allen Schick两位经济学家为代表，研究了政府或有负债的构成与防范，Hana Polackova（1998）认为政府要保持财政稳定和实现长期政策目标，就必须关注所有财政风险的来源，尤其是政府在预算体系外承担的义务，按照财政风险的来源与表现可以划分为一个二维的“财政风险矩阵”，即财政风险分为直接的显性风险和直接的隐性风险，或有的显性风险和或有的隐性风险，政府可以用三种方式来化解财政风险：一是将或有的和隐性的财政风险全部纳入财政分析，同时明确政府责任范围；二是在政策选择、预算、财务计划、报告和审计时合理计算或有债务的成本；三是建立专业机构对公共和私人部门的金融风险进行评估、监管、控制和预防，以减少或有债务的发生(2)。Allen Schick（2009）认为在工业化国家，政府已经成为社会风险的最终承担者，可以为企业和公民遭受的一些损失提供补偿，家庭和企业部门的风险转移至政府部门，使得财政支出占GDP的比重大幅上升(3)。Shiyu Li和Shuanglin Lin（2011）对中国政府债务的规模与结构进行分析，认为政府的主要或有负债包括地方政府债务、大学债务和国有银行不良贷款且规模要远高于其他发展中国家，因此应当压缩或有负债为扩张性财政政策留出空间(4)。Nicolas Jannone Bellot等（2017）分析了欧洲六国地方政府债务的决定因素，并基于1996年至2010年的面板数据对各个国家的债务水平进行估计，研究表明各国政府预算是逆周期的，在规模经济存在的前提下公共财政的黄金法则是人口增长和人均低融资水平会导致更高的债务规模，但一个地区债务与GDP的比例越高未来的财政赤字会越小(5)。Han Hong（2020）认为我国地方政府债务风险的形成主要源于政绩考核驱动、权力与责任不对等、财政预算体制的缺陷、地方政府融资渠道单一、不合理的监管体系和不科学的地方政府官员考核评估体系等因素(6)。Dai Siyuan（2020）认为我国地方政府债务风险产生的原因在于政府融资对银行信贷资金的过度依赖、债务资金的非效率使用和政府会计制度的改革滞后(7)。

2.1.1.2　财政风险的测度与预警机制

对财政风险的测度与预警机制研究主要集中于两个方面。第一，以历史数据评估预测财政的可持续性。Duo Qin和Marie Anne Cagas（2006）以菲律宾的历史数据和季度宏观模型预测数据为例，运用无庞氏博弈（No Ponzi Game，NPG）准则下评估公共债务可持续性和可行性的实证方法，通过随机模拟实验表明，2010年末菲律宾政府的债务水平将不可持续，采用简单的预算赤字控制政策的可行性较弱，应当采用增加税收的财政措施以确保债务可持续(8)。Takero Doi等（2011）构建了1980年至2011年日本财政收入、财政支出和未偿付债务的季度数据系列，用三种方法验证日本财政的可持续性：一是计算在给定政府未来支出的情况下，保持债务／国内生产总值比值不变时的最低税率，以2010年为基期，政府收入／国内生产总值的比值需要从当前的33%升至40%～47%才能维持债务／国内生产总值的比值不变；二是估算当债务／国内生产总值比值上升时，基本预算盈余的变化情况，在马尔科夫转换模型的两个区制内基本盈余／国内生产总值的比值与债务水平的相关关系不显著；三是估算了一个财政政策函数和一个带有马尔科夫转换的货币政策函数，研究发现，在所有区制内财政政策是积极的（当债务增加时税收收入不会增加）而货币政策是消极的（利率对通胀率的反应不足）。三种检验方法均表明日本政府的财政状况是不可持续的(9)。Baldacci等（2011）认为应当将更广泛的一系列变量指标纳入财政风险监测框架中，以便可以更准确地获取基准情景下的滚动风险，这些变量指标根据经济意义可以分为当前和预期未来财政政策的偿付能力、长期财政趋势、政府资产负债特征三类。在此基础上构建两个评估滚动风险的工具，即财政脆弱性指数和财政压力指数。研究表明，发达经济体由于中期债务和老龄化相关支出压力使得滚动风险均有上升趋势，新兴经济体相对来说指数值较低，反映出较强的财政平衡、较低的公共负债率、更有利的人口状况和积极的经济增长预期，但是2010年之后的财政平衡状况相较于危机前有所恶化(10)。Kunyu Tao（2015）构建了一个独特的企业级数据集来评估我国地方政府债务，基于传统金融变量和地方政府财政状况，采用主成分分析法和多元判别分析法对地方政府融资平台的信用风险进行了识别，结果显示，2010年至2012年地方政府融资平台主要集中在沿海地区，且偿债能力下降，中西部省份的地方政府债务风险相对更为严重，市级和县级地方政府融资平台的风险更高，应当严格控制地方政府融资平台的潜在风险，改革财政体制，提高地方政府的财政透明度(11)。Gordon L. Brady和Cosimo Magazzino（2018）研究了1970年至2016年19个欧盟国家的财政可持续性，面板数据单位根检验结果表明各国在这一期间债务状况平稳，均具备偿债能力，紧缩型的财政政策有效，此外马尔科夫转换模型估计结果表明近年来政府债务水平与1970年相比大幅上升(12)。Rongzhou Zhang等（2021）对中国30个城市的地方政府结构性债务风险运用熵权法进行分类预警，研究表明7个省市地方政府债务风险处于无预警状态，10个省市处于轻度预警状态，其余均处于中度预警状态，表明存在较严重的地方政府债务风险(13)。

第二，论证财政风险对经济增长存在“倒U形”的非线性影响，Cristina Checherita-Westphal和Philipp Rother（2012）运用欧元区12个国家的政府债务数据论证了债务风险对经济增长的非线性影响，表明如果债务水平与GDP的比值超过90%时对经济长期增长显现负面影响，债务风险拐点的置信区间进一步表明，债务风险的负增长效应可能从比值为70%～80%时已经开始显现，政府债务对经济增长率的非线性影响渠道包括居民储蓄、公共投资和全要素生产率(14)。Chuanglian Chen等（2017）基于65个发达国家和发展中国家在1991年至2014年的数据，运用面板平滑过渡回归方法研究表明经济增长模型中存在最优的政府投资或公共债务风险水平，不同经济体的最优水平可能不同，2014年我国政府投资／国内生产总值和公共债务／国内生产总值分别为15.66%和41.14%，尚未达到阈值，虽然后危机时期我国政府投资和公共债务的规模都存在扩大趋势，但对经济增长的影响仍是正向的(15)。

2.1.2　国内文献综述

2.1.2.1　财政风险的构成与形成机理

国内学者对财政风险的关注始于20世纪末，从相关文献研究来看，财政风险构成和形成机理的主要关注点随着财政体制的改革与发展呈现出阶段性变化。

第一阶段是转轨经济初期，主要关注点集中于两个比重问题、债务问题和财政对国有企业与国有银行的风险救助。这一阶段的债务问题主要是对国债、准国债和外债的管理。

刘尚希（1997）等指出财政风险涵盖了整个国家和政府的风险，且由于隐蔽性导致风险不断累积，财政风险加剧的原因在于财权和财力分散、准国债规模失控、国有企业低效率经营、外资的大量流入和外企严重亏损以及国有银行的金融风险(16)等方面。王玲等（1999）认为与影响广泛的金融风险相比，客观存在的财政风险往往容易被忽略，财政风险主要源于国有独资银行风险、国有企业财务问题、财政政策效应偏差、财政错位和财政赤字与国家债务问题(17)。陈景耀（2000）通过对财政可持续性指标的分析得出我国债务规模适度，财政负担加重的原因在于国民收入分配秩序混乱导致的两个比重较低和财政承担其他领域的支付责任(18)。唐龙生（2001）认为财政风险影响因素应按照发生概率和财政负担程度划分为三个层次：政府债务和准国债、地方政府债务风险和社保基金缺口、银行和国企经营风险(19)。

第二阶段主要关注或有债务问题，特别是地方政府的或有债务。

李桂平（2001）定义我国的或有债务为预算外的债务，构成了隐性的财政风险，主要包括金融机构不良资产和资金缺口、公共社会基金缺口、政府债务负担和财政担保。或有债务风险的根源在于体制制度缺陷，政府承担改革成本、政府失灵、政府行为利益最大化以及市场机制的缺陷构成风险传导的主要原因(20)。陈工和谢贞发（2002）认为我国财政或有负债有显性和隐性两种表现形式，或有显性负债主要是政府担保债务，是以法律条文或合同方式明确承诺的，而或有隐性负债主要是计划外债务和各种形式的财政救助(21)。地方财政或有负债研究课题组（2003）指出我国地方财政的或有显性负债主要是由政策性融资手段和政府行政不当引起的，或有隐性负债主要是由国有资产所有者地位、社会稳定责任承担者、政府推进体制改革和政府不当行政引起的，形成原因包括地方资本生成能力低下和债务管理体制落后等(22)。

第三阶段主要关注于地方政府财政风险，尤其是地方政府层面的债务风险，其中制度性因素是地方财政风险形成的主要原因。

饶友玲（2004）认为地方政府的财政风险主要表现为收支矛盾突出和债务风险，根源主要在于体制性因素，包括财政管理体制缺陷、收入增长不稳定、政府盲目融资和预算管理软约束(23)。祝志勇和吴垠（2005）认为财政风险主要源于制度性因素，通过构建包括国有化率、市场化指数、财政分权指数和交易费用率的财政风险影响模型，表明国有化率和财政分权指数对财政风险的影响最大，其中随着国有化率的降低政府的隐性风险积累增大(24)。郭玉清（2006）认为违约债务总量是影响财政风险最首要的因素，对财政风险矩阵中的四类债务分别测算了违约债务规模，在此基础上测算出每年政府应当设置的偿债准备金总额(25)。黄国桥和徐永胜（2011）研究了地方政府债务风险的财政、金融和信用传导机制，认为政府性债务产生的根源在于财税体制、政府投融资体制、行政管理体制和预算管理体制的不完善(26)。金荣学和徐文芸（2020）分析了地方政府隐性债务的风险特征，指出基础设施建设需求与财政资金供给不足的矛盾、地方政府职能过多与兜底责任的矛盾、投融资方式多样化与监管不完善的矛盾是隐性债务形成发展的主要原因(27)。黄春元和刘瑞（2020）运用省级数据与空间计量模型实证分析了地方债务增长的影响机制，研究表明经济发展水平、财政赤字和基础设施水平与地方债务水平之间存在正的空间相关性；地方债务增长的影响因素存在区域差异，对于东部地区来说，人口增长率与财政分权对债务增长有明显促进作用，经济发展水平与财政分权的空间溢出效应更显著(28)。

2.1.2.2　财政风险的测度与预警

财政风险测度分析与预警从简单的指标法逐渐发展到信号灯法和较为复杂的神经网络模型等方法，虽然具体指标体系有所差异，但均反映出我国的财政风险呈扩大趋势，整体风险可控但隐性风险不容忽视，影响经济稳定与安全的主要是财政赤字与债务风险。姚绍学等（2001）认为地方财政风险主要是流动性和清偿能力不足导致的地方财政债务风险，从静态和动态两个层次构建了监测地方财政直接负债与间接负债的风险预警指标体系，其中动态指标主要以财政风险增量指标反映变动趋势(29)。黄运（2002）认为地方财政风险具有区域性、多元性和层次性的特点，提出建立经济环境、财政收入、财政支出和综合评价四大类风险预警指标，并划分为五个风险信号类别，以此对地方财政风险做出合理判断(30)。裴育（2003）构建了直接显性财政风险的预警模型，指标体系包括宏观经济总体趋势、财政收支和债务状况、财政分配体制和财政支出绩效四大类，分析得出我国财政风险处于中度偏高状态，应当逐步退出积极财政政策，防范财政风险(31)。丛树海和李生祥（2004）选择了宏观税负等8个财政内部风险指标和GDP增长率等12个外部风险指标，通过指数预警方法、设定预警区间来分析我国财政风险变动趋势，结果表明1990年至2001年财政风险基本处于安全状态，但内外部综合财政风险接近警戒线(32)。刘谊等（2004）用债务静态、债务动态和债务结构指标构建了地方财政债务风险值L，用财政调控、财政收支、财政赤字、金融风险和经济风险指标构建了地方财政风险综合值F，通过分析L与F的关系得出当L与F大于等于中等水平时，政府需高度重视财政风险的防范，其中财政调控风险对地方政府债务风险的影响最大，财政赤字风险次之(33)。王亚芬和梁云芳（2004）运用GARCH模型（Generalized Auto Regressive Conditional Heteroskedasticity）确定六大类财政风险指标的预警中间界限值，划分了绿色、黄色、橘黄色和红色四个信号灯，结果表明1985年至2003年我国财政风险多数处于黄灯区，总体风险表现为波动上升，且渐趋平稳(34)。许涤龙和何达之（2007）参照财政风险矩阵将我国财政风险划分为4个子系统，分别确定每个子系统的预警指标、系统权重和风险状态，结果表明若采取积极的风险防范措施，直接显性风险或有显性风险和直接隐性风险都会得到有效控制，但或有隐性风险呈扩大趋势，甚至达到重度警示状态(35)。张明喜和丛树海（2009）在31个财政风险监测指标的基础上构建了BP神经网络财政风险预警系统，研究表明影响财政风险的因素按程度依次为债务风险、财政收支风险、金融风险和宏观经济风险(36)。王俊（2015）认为地方政府债务的形成源于财政、金融、政治和宏观政策因素，并综合运用KMV模型和VAR模型构建了地方政府债务风险预警模型，研究表明债务风险影响着财政与金融体系安全，应当合理管控债务规模，健全债务监督管理机制(37)。孟庆斌和杨俊华（2016）以门限自回归模型构建了财政赤字风险预警模型，用于衡量1994年以后我国财政风险程度，研究表明自1999年至2003年，以及2008年以后我国财政风险均处于高度风险状态(38)。邹秀清等（2017）运用AHP、熵值法和RBF神经网络模型评估了江西省土地财政的整体风险状态，结果表明财政风险总体处于中警状态，RBF神经网络模型能有效预警地方政府的土地财政风险，为防范化解重大风险提供理论依据(39)。张金清和聂雨晴（2020）以基础盈余主动调整的有效性条件为基础，构建了地方政府债务违约风险评估模型，研究指出顺周期的财政政策容易导致基础盈余主动调整无效的问题，债务不可持续概率与条件期望债务空间指标的测算表明2019年天津、贵州和青海等省份已跨入财政疲劳引起的债务不可持续状态，内蒙古、辽宁、吉林等省份需要重点防范债务不可持续风险(40)。李丽珍（2021）综合运用AHP、熵值法与BP神经网络法，构建了显性债务风险或有隐性债务风险和财政经济运行风险三类地方政府或有隐性债务风险预警指标体系，研究表明我国过半的省、市政府或有隐性债务风险在2017年处于中警状态，且主要集中于中西部地区，应通过设计标准化债务风险防控流程、制定差异化而有针对性的风险防控策略、完善政府性债务信息披露制度等措施加强高风险地区政府或有隐性债务的风险分类防控(41)。