1.3　研究理论基础

1.3.1　公共财政理论

美国财政学家马斯格雷夫在经典著作《公共财政理论》中论述了公共财政的起源与本质。由于市场失灵的存在，仅依靠市场机制无法满足公共需求，需要政府在公共服务领域提供公共产品以弥补市场失灵。为保证政府不在公共服务领域以外提供公共产品，从而对私人经济形成挤出效应，必须由立法部门进行立法规范，明确政府提供公共产品的范围。在公共财政理论中，政府的财政职能或经济功能主要有三大类。

1．稳定经济

稳定经济的功能包含充分就业和物价稳定等多重政策目标，调节经济的财政机制主要有四种：一是通过交替实行扩张型或紧缩型财政政策来调节财政支出和税收水平，保持社会总供给和社会总需求的大体平衡。二是自动稳定器机制，通过累进税制度、失业救济金等制度性安排，发挥自发稳定经济的作用。三是通过税收、财政补贴和政府等政策安排，加快发展公共基础设施，以此来刺激经济，加大总产出。四是满足社会非生产性公共需要，为经济发展创造良好稳定的社会环境。

2．调节收入分配

财政可以通过调节收入分配实现经济公平和社会公平，在厘清市场分配与财政分配界限的基础上，运用工资制度、税收、转移性支出等方式，满足社会个体维持基本生活和基本福利保障的需求。

3．配置资源

财政配置资源的功能是指对社会总产品或生产要素的配置。财政调节资源配置作用主要体现为根据政府职能确定社会公共需要的基本范围，确定财政收支的合理规模；优化财政支出结构，调节非生产性与生产性、购买性和转移性等支出间的比例关系；调节政府投资的规模与结构，提高社会投资整体效率。

公共财政理论认为财政可以在公共服务领域提供公共产品和在市场机制下调节资源配置，这一理论为财政和金融共同在货币流通领域发挥资金配置职能，从而形成多样化的资金和风险等传导渠道提供了理论支持。

1.3.2　政府干预理论

政府干预理论为政府运用财政政策调控市场经济提供了理论支持，也为本书分析财政风险金融化的产生原因和正向宏观效应提供了理论基础。政府干预理论经历了凯恩斯主义、新古典综合和新凯恩斯主义三个重要阶段的演变与发展。

1．凯恩斯主义理论的政府与市场关系

20世纪20年代至30年代的大萧条时期，凯恩斯从方法、理论和政策三个方面，对传统的新古典经济学进行了变革，被称为凯恩斯革命。主要贡献在于从非充分就业的前提条件出发，提出了有效需求理论，认为就业水平和国民收入水平的高低由需求决定。在非充分就业的情况下，投资增加会通过乘数效应成倍增加国民收入，收入增加会导致储蓄增加，投资支配储蓄。经济体系的自发运行通常由于有效需求不足而处于小于充分就业的均衡状态，因此要消除总需求不足带来的非自愿失业，最有效的方法就是通过财政政策扩大总需求。政府可以通过借债来为扩大开支筹集资金，实行赤字财政政策。

2．新古典综合理论的政府与市场关系

20世纪50年代中期开始，萨缪尔森等经济学家为使凯恩斯经济学成为既适用于非充分就业又适用于充分就业情形的一般理论，发展了新古典综合，把凯恩斯主张的政府干预和古典学派主张的市场机制调节综合起来，提出混合经济理论。一是用相机抉择的财政政策取代凯恩斯的扩张性财政政策，用补偿性的财政政策取代凯恩斯的赤字财政政策，进而提出“充分就业预算”政策。二是用财政政策和货币政策并重取代凯恩斯对财政政策的偏重。根据IS-LM模型分析得出财政政策和货币政策同样重要的结论，要依据经济形势的特点、经济问题的性质和严重程度选择政策措施组合和政策措施的力度。三是主张政府干预与市场机制自动调节相结合。经济中存在非自愿失业或实际的GDP小于潜在的GDP时，需要通过政府干预来扩张总需求；当经济接近或达到充分就业时，主要依靠市场机制来配置资源。

3．新凯恩斯主义理论的政府与市场关系

20世纪80年代在继承凯恩斯主义传统理论的基础上，以曼昆、泰勒、克鲁格曼为代表的经济学家把失业和经济波动作为研究主题，借鉴吸收新古典宏观经济学中有价值的内容建立了新凯恩斯主义宏观经济学。主张在不完全竞争以及价格黏性的前提下财政政策有效，扩张性的财政政策能促进经济增长。一是劳动市场理论。运用工资黏性和价格黏性假设在微观经济学基础上解释了劳动市场失灵、高通货膨胀和高失业率并存等问题。政府干预可以纠正市场失灵，通过抑制价格黏性，保持价格弹性，以修复失灵的市场机制，稳定总产量。二是信贷配给理论。银行通常从自身利益最大化角度出发运用配给的方式使信贷市场达到均衡，但资本市场处在非出清状态。政府推行信贷补贴或提供贷款担保等政策，可以降低市场利率，改善信贷资源配置，使那些有社会效益的项目能够得到贷款。三是协调失灵理论。市场机制无法成功地协调整体的经济行动，宏观经济将会出现多重均衡，并可能陷入就业不足均衡。财政政策可以减缓经济衰退，即便政府干预不能够完全避免衰退，也能够把经济提升到较高产出水平的均衡位置。

二战结束后，凯恩斯思想渗透到发达国家的有关法律和政策中，发达国家纷纷制定充分就业计划，如罗斯福新政。英美等主要发达资本主义国家经历了长达25年高就业率、高增长率和低通货膨胀率的繁荣时期。但凯恩斯主义政策也带来了不少副作用，主要是政府预算规模不断膨胀，财政赤字和政府债务不断增加。

1.3.3　金融发展理论

20世纪60年代以前，金融作为工业化和资本积累的工具一直处于附属和被支配的地位，随着60年代中期新古典主义理论对市场作用的重视，金融发展才开始受到学术关注。金融发展理论主要研究金融发展与经济增长的关系，以及一国金融体系在经济发展中应当发挥的作用等。以罗纳德·I.麦金农和肖等为代表的经济学家先后提出了金融抑制理论、金融深化理论和金融约束理论，以发展中国家为研究对象，深入分析了抑制经济增长的金融因素，为发展中国家和地区的货币金融政策制定及金融改革实践提供了理论基础。

1.3.3.1　金融抑制理论

美国经济学家罗纳德·I.麦金农和肖在批判传统货币理论和凯恩斯理论的基础上，研究证明了金融发展与经济发展存在相互制约与促进的辩证关系，提出金融抑制理论。金融抑制和经济落后会形成恶性循环，即政府过度干预会抑制金融体系发展，金融体系的发展滞后会阻碍经济技术进步。金融抑制政策工具通常包括名义利率管制、高存款准备金率、外汇管制、外源融资限制和成立政策性信贷机构等。主要观点如下：

实际货币余额和物质资本间存在互补性，私人部门对实际存贷款利率敏感，实际货币余额的增加将导致投资与总产出的增加。低水平的实际存贷款利率使实际货币余额很低，从而抑制了总产出的增长。

由于存在名义利率上限和较高的通货膨胀率，使得实际利率较低或负利率，较低的存款实际收益率导致低储蓄率。商业银行因利率管制无法进行风险差别定价，只能以“配给”方式授信，并进行资金投机，通常会以较低的实际贷款利率投资低收益和低风险项目，尤其是与政府相关的信贷业务。或者说能够获得贷款的大多是中央和地方政府所属的国有企业或者与官方金融机构有密切关系的民营企业。对于非政府类项目或高风险项目来说，通过银行间接融资很难，只能依靠政策补贴或通过非正式渠道融资，从而在某种程度上促进了非传统信贷市场的快速发展。

金融抑制在初期可以使国家获得一定的资本积累，但总体来讲会阻碍经济的持续增长，最显著的副作用是资本市场的效率低下，使得价值规律发生扭曲，偏离理论上的最优货币化点，货币实际收益与服务的边际成本往往大于新投资的边际收益，无法引导金融资源实现最优化配置。此外，当外源融资成为稀缺资源后，就会将大部分中小民营企业排除在正规融资体系之外，这类企业获得投资资金存在各种障碍，进而削弱了经济的发展活力和创新力。

1.3.3.2　金融深化理论

罗纳德·I.麦金农和肖提出了金融深化理论以解决发展中国家的金融抑制问题，理论认为大多数发展中国家处于“分割经济”状态，即居民、企业和政府部门等经济主体间相互独立，各经济主体无法获得统一的生产要素和同等水平的生产技术，资本市场一般较为落后，间接融资机制较少，中小企业只能依靠内源融资即自身积累货币来解决现金流问题。为解决金融抑制所带来的各种负面效应，发展中国家应积极实行金融自由化或金融深化。政府应避免过度干预金融市场，实现利率和汇率的市场化，将控制通货膨胀作为主要的政策目标之一，从而提高储蓄率和储蓄向投资转化的效率。

1.3.3.3　金融约束理论

以赫尔曼、穆尔多克和斯蒂格利茨为代表的经济学家在1997年提出了金融约束理论(11)，金融约束是指政府通过一系列的金融政策在企业部门创造金融租金，这些政策通常包括利率管制、限制市场准入或限制直接竞争等，使得金融租金能在生产部门和金融部门之间合理分配，充分调动金融企业、生产企业和居民等各个部门生产、投资和储蓄的积极性。

为避免金融约束政策在具体执行过程中异化为金融抑制，政府需要建立相应的政策实施环境，如稳定的宏观经济环境、低通货膨胀率、正实际利率以及政府对企业和银行经营尽量减少行政干预，使银行和企业经营行为遵循市场规律。金融约束有助于金融深化和发展。在发展中国家管理存款利率比控制资本对提升银行的经营绩效更为有效，在金融约束条件下，新增存款意味着金融租金的增加，市场准入的限制使得现有银行可以吸收更多的存款，从而增加投资供给，促进总产出的增长。

金融发展理论为解释财政风险金融化本质和财政风险向金融体系转移行为等问题提供了理论依据，同时为本书论证财政风险金融化对宏观经济增长的影响效应和合理控制财政风险金融化提供了理论指导。

1.3.4　财政与金融关系理论

我国财政与金融关系理论的发展可以划分为两个阶段：一是计划经济体制时期的财政与金融关系理论，以国内学者黄达为代表；二是改革开放后形成的中国特色社会主义市场经济体制下的财政与金融关系理论，主要包括邓小平理论和习近平新时代中国特色社会主义理论中有关财政与金融关系的论述。财政与金融关系理论的形成与发展为界定财政与金融关系，论述财政与金融在资源配置中的相互融通与相互作用，以及计划经济体制与转轨经济体制中财政风险金融化的传导机制与表现提供了理论支持。

1.3.4.1　黄达的社会主义财政与金融关系理论

20世纪60年代至70年代，以黄达、陈共为代表的国内经济学者开始从理论上总结研究社会主义体制下的财政与金融问题，包括社会主义经济中的货币职能、资金实质与特征、财政和信用在社会主义再生产中的地位与作用，以及国民经济与财政信贷综合平衡理论(12)，其中涉及财政与金融关系的主要理论如下。

社会主义财政是社会产品价值通过国家的集中分配。财政分配的实质是再生产过程中社会产品价值量的分配，表现为货币的收支，基本特征是以国家为主体在全社会范围内的集中性分配。通常情况下，财政分配具有国家强制性和无偿性，但在一定范围内也可以采取有偿形式，如发行债券等。社会主义财政是再生产过程中的内在环节，其作用主要体现在两个方面：一是影响社会产品实现的速度和产品构成；二是影响社会积累和消费，从而促进生产有计划、按比例、高速度地发展。

信用的基本职能是以有偿性为前提，将社会再生产中的闲置货币资金进行再分配。在实现再分配资金职能的同时，发挥提供和创造流通手段和支付手段的职能。信用调节国民经济的作用体现在调节贷款数量和方向、调节积累和消费或积累内部的比例、通过授信条件与利率调节企业经营管理以及调节流通中的货币量上。

社会主义财政与信贷的关系表现在共同为社会再生产过程提供货币资金。财政与银行信贷在再生产供应资金方面存在共同领域，各种显性与隐性的联系形成犬牙交错的接合部，因此需要对国民经济范围内的财政银行信贷资金的总需求和总供给进行统一核算，正确处理国民经济发展与财政信贷综合平衡的关系。

1.3.4.2　中国特色社会主义市场经济体制下的财政与金融关系理论

1．邓小平财政与金融关系理论

邓小平理论从根本上打破了将计划经济和市场经济看作社会基本制度范畴的传统观点，提出社会主义市场经济理论。理论认为计划和市场都是经济手段，两者应当有机结合，通过经济体制改革建立社会主义市场经济体制，使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，加强和改善国家对经济的宏观调控；实行政企分开，政府的主要职能是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督；金融是现代经济的核心，银行的职能不能只是金库，在促进经济发展、技术革新、资源配置及宏观调控等方面应发挥重要作用。在邓小平理论指导下，我国的财政金融体制在改革开放后发生了根本性变化，随着财政与金融在国民经济中职能与作用的调整，财政风险金融化的传导机制也发生实质性改变。

2．习近平新时代中国特色社会主义财政与金融关系理论

习近平新时代中国特色社会主义理论是对社会主义市场经济理论认识的深化与发展，党的十八届三中全会对财政与金融、政府与市场的关系重新进行科学定位，对中国特色社会主义建设规律认识取得新突破。

关于财政与金融的定位。财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平和实现国家长治久安的制度保障。金融是国家重要的核心竞争力，维护金融安全是治国理政的大事，金融工作应遵从回归本源、优化结构、强化监管和市场导向四项重要原则，服务实体经济是金融的天职和宗旨。

关于政府与市场的关系。中国特色社会主义理论提出社会主义市场经济改革的核心是正确处理政府与市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合，构建高水平社会主义市场经济体制。理论认为政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。一方面完善发展社会主义市场经济体制必须遵循市场决定资源配置这一基本规律，充分发挥市场调节作用，激发各类市场主体活力，最大限度减少政府对资源的直接配置，逐步解决政府过度干预、市场体系不完善和监管不到位的问题，实现资源配置效益最大化和效率最优化。另一方面要坚持发挥社会主义制度的优越性，更好发挥政府在资源配置中的作用。在保证市场发挥决定性作用的前提下，管好市场管不了或管不好的事情。