第一节 预算管理的产生与发展

一、预算管理的产生与发展

预算管理是从国家预算开始萌芽发展的,是伴随着资本主义生产方式的不断发展而逐步完善的。

人类在奴隶制社会就开始出现国家财政收支活动。 12—14世纪,英国的贵族和大地主开始对国王的课税权进行一定的限制,规定国王课税政策必须征得议会的同意。 1215年,英王约翰签署的《大宪章》明确规定:英皇未获议会同意不得征税。此后,英国议会又提出:对国王需要开支的款项,由议会决定其用途;政府的各项财政开支,必须事先拟订计划,经议会审查通过后才能执行。 1640年英国资产阶级革命后,议会君主制的英国的财政大权受到议会的完全控制:议会核定的国家财政法案,政府必须遵照执行;政府在执行财政收支过程中,必须接受监督;财政收支的结算,必须报议会审查。 1689年,英国议会通过的《权利法案》规定:财政权利永远属于议会;君主、皇室和国家机关的开支都有一定的数额,不得随意使用;必须规定国家机关和官吏处理财政收支的权限和责任,国家机关和官吏在处理财政收支时,必须遵守一定的法令和规章。这样,国家财政与各方面所发生的一切财政分配关系都具有法律的形式,并由一定的制度加以保证。这种具有一定法律形式和制度保证的国家财政分配关系就是国家预算,其具体表现形式就是国家财政收支计划。

预算管理自19世纪末开始应用于企业管理,至今已有百余年的历史,大致经历了引入期、发展期和成熟期三个阶段。

(一) 引入期(19世纪末—20世纪20年代)

最早将预算管理应用于企业管理的是美国企业。第一次世界大战结束后,美国的工商企业得到迅速发展,规模不断扩大,母子公司、集团公司不断涌现,企业管理的幅度和层级日趋复杂,管理的分权化成为必然。如何做到既分权管理又有效控制,成为企业发展的一个突出问题。原有的管理手段和方法,在如何有效管控母子公司、集团公司上已显现不足。于是,一些企业管理者开始将预算管理方法引入企业,借此来计划、协调、控制企业的生产经营活动。

20世纪初,美国的杜邦公司是一家由家族控制的、专门生产炸药的大企业,拥有健全的采购、营销网络和遍布全美各地的四十多家工厂。 1899年,杜邦二世辞世后,杜邦公司因为缺乏一个强有力的接班人,传统的经营管理秩序几近崩溃。 1902年,在杜邦家族拟将公司变价出卖的生死关头,三位年轻的杜邦堂兄弟用2 000万美元买下杜邦公司。此后几年,杜邦公司引进系统管理方式,建立起按职能划分的组织结构,利用经营预算、现金预算和资本预算卓有成效地将财权与监督权集中起来。这成了用预算管理整合纵向型集团公司的典范。

通用汽车公司创立于1908 年,其创始人威廉·杜兰特( William Durant)精于创业。1910年,公司刚成立两年,他就以“股票换股票”的方式将二十多家汽车制造厂、汽车零部件制造厂及汽车推销公司合并起来,其中包括别克、奥兹莫比尔、凯迪拉克、庞蒂克等知名汽车企业,形成一家巨型汽车公司。但由于杜兰特对所属企业缺乏有效协调,公司很快陷入财务危机且被摩根银行接管,杜兰特自己也不得不因此而下台。但是,摩根银行也无法使通用汽车公司摆脱困境。杜兰特退出通用汽车公司后,与路易斯·雪佛兰( Louis Chev-rolet)一起组建了雪佛兰汽车公司,取得了辉煌的经营成就,并于1916年将通用汽车公司从摩根银行的控制下重新夺了回来。但1920年,杜兰特又同样因财务危机而永远地离开了通用汽车公司。 1923年,阿尔弗雷德·斯隆( Alfred Sloan)担任通用汽车公司的总经理。他针对公司产品多样化的特点,建立多分部的组织结构,并通过预算管理实行“分散权责、集中控制”,使通用汽车公司摆脱财务危机。这成了用预算管理整合横向型集团公司的典范。

1911年,被称为“科学管理之父”的美国人弗雷德里克·泰勒( Frederick Taylor)创立了科学管理学说,第一次系统地把科学方法引入管理实践,在美国许多企业中广泛推行,促进了企业管理水平和劳动生产效率的提高,也推动了企业预算管理理论的发展。科学管理理论中的标准成本( Standard Cost) 、预算控制( Budget Control) 、差异分析( Variance Analysis)等专门方法成为预算管理中常用的方法。 1921年6月,美国国会颁布了《1921年预算与会计法》 ( The Budget and Accounting Act of 1921) ,使预算管理的职能被人们普遍了解,工商企业纷纷将预算管理引入企业,使预算管理成为企业管理的重要工具。 1922年,美国全国成本会计师协会第三次会议以“预算的编制和使用”为专题展开研究,掀起1923—1929年全美会计师与工程师协同研究预算控制问题的高潮。随后,英国、德国、日本的一些企业开始效仿、采用预算管理制度。与此同时,一些学者也纷纷对预算管理理论进行研究。 1922年,被誉为“美国管理会计创始人”的著名学者詹姆斯·麦肯锡( James McKinsey)出版美国第一部系统论述预算控制的著作《预算控制论》 ,将预算管理理论及方法从控制论的角度进行详细介绍,该书的出版标志着企业预算管理理论开始形成。德国学者李汉恩( Lehmaun M. R.)1925年出版了《工业成本计算》,1930年又出版了《企业经济计划——商业预算》,这两部著作将经营计划的原理引入预算管理,对企业界产生了深远影响,有效促进了预算管理在企业管理中的应用与发展。

在引入期,预算管理作为控制成本费用,协调、控制企业各职能部门经济活动的管理工具受到人们的普遍重视,在西方工业发达国家企业中迅速普及。

(二) 发展期(20世纪30—70年代)

进入20世纪30年代后,一方面,现代科学技术的突飞猛进和大规模应用,使生产力获得了十分迅速的发展;另一方面,资本主义企业进一步集中,跨国公司大量涌现,企业规模越来越大,生产经营也日趋复杂,外部市场情况瞬息万变,竞争更加激烈,致使企业利润率普遍下降。内外部环境的变化,不仅要求企业的内部管理更加合理、科学,而且要求企业具备灵活反应的适应能力;否则,企业就会在激烈的竞争中被淘汰出局。为此,企业管理当局更加重视经营预测和决策工作,并广泛吸收、采用大量先进的管理会计理论和方法,如盈亏平衡分析、弹性预算法、变动成本法、差额分析法、现金流量分析法等,以辅助管理当局按照最优化的要求,对企业极为复杂的生产经营活动进行科学的预测、决策、组织、安排和控制,促使生产经营活动实现最优化运转,从而大大提高企业管理的科学化、现代化水平,有效提高企业的适应能力和竞争能力,也促进企业预算管理的发展与完善。

第二次世界大战结束后,伴随着现代科学技术的发展和生产社会化程度的提高,西方出现了许多新兴的管理思想和门类众多的管理学派。这些管理思想和管理学派对预算管理的理论与实践都产生了一定的积极影响。

20世纪40年代,西方的一些管理学家把行为科学原理应用到职能管理上,形成了行为科学管理( Behavior Scientific Management)学派。该学派主要是运用社会学和心理学的一些原理和方法,研究如何调整人与人之间的关系,引导并激励人们在生产经营活动中充分发挥人的主观能动性。预算管理在其发展过程中吸收了行为科学理论,提倡和推行自上而下、自下而上的预算编制程序,使企业所有层次的管理者和关键岗位的员工都参与预算的编制,形成了参与型的预算管理,从而使预算编制更接近实际、更具备科学性和可行性。

20世纪50年代,西方的另一些管理学家把数量经济学原理与运筹学方法引入管理科学,形成了数量管理( Quantitative Management)学派。该学派主要是将管理视为数学的程序、概念、符号以及模型的演算。预算管理在其发展过程中吸收了数量管理理论,运用运筹学和数理统计的原理及方法,首先将复杂的经济现象转化为数学模型,然后通过电子计算机进行演算,促进预算管理从预测、编制到执行、控制的更加科学化。

20世纪60年代,西方的一些管理学家将系统论原理引进现代管理科学,形成系统管理( System Management)学派。该学派认为,任何企业都可以被看作一个人为的系统,而系统是一个有一定目的、由相互联系和相互作用的各个部分组成的复杂整体。因此,管理人员在执行各项管理职能时,绝不能从局部的、个体的最优出发,而应从全局的、经营管理的各个组成要素的总体出发,从而实现对经济活动的最优化规划和控制。人们把系统管理思想引入预算管理的全过程,使企业预算管理得到进一步完善。

20世纪70年代,伴随着权变管理( Contingency Management)学派的出现,零基预算法( Zero-base Budgeting)在西方工业发达国家兴起,零基预算法的应用使预算管理在理论和方法上都有了新的进展。 1970年,美国德州仪器公司的彼得·派尔( Peter Pyhrr)首先成功地将零基预算法应用于公司费用预算的编制。 1971年,该公司的所有部门都采用零基预算法编制预算。同年,担任美国佐治亚州州长的詹姆斯·卡特( James Carter)饶有兴趣地读了派尔关于零基预算法的文章,马上聘请派尔为佐治亚州建立零基预算制度,并成功地将零基预算法应用于政府预算的编制。 1979年,时任美国总统的卡特指示联邦政府全面实行零基预算,从而使零基预算法在美国颇为盛行。随后,零基预算法在许多国家先后被推行,零基预算也成为政府及企业管理界的流行概念。

在发展期,预算管理从理论、方法到应用实践,都在西方工业发达国家得到了迅速而全面的发展,预算管理在资源配置、沟通协调、控制监督、激励评价等方面的功能得到了有效发挥。

(三) 成熟期(20世纪80年代以后)

进入20世纪80年代,在人类社会进入信息时代的同时,世界政治格局和经济格局也发生了重大变化。政治上,随着东欧剧变、苏联解体,世界政治格局开始由两极化逐步向多极化过渡;经济上,全球经济一体化、世界经济区域集聚化的发展进一步加速,亚洲太平洋经济合作组织( APEC)与北美自由贸易区( NAFTA)相继问世,经济发达国家开始从工业经济向知识经济转变,对全球政治、经济产生了深刻影响。伴随着信息技术的发展和世界格局的剧烈变化,企业预算管理步入成熟期。促使企业预算管理走向成熟的影响因素主要有三个:一是信息技术的飞速发展;二是平衡计分卡的理论与实践;三是理论界、企业界对预算管理的不断探索。

1. 信息技术对预算管理的影响

20世纪70年代末至80年代初,美国产生了信息资源管理( Information Resource Man-agement, IRM)理论。 20世纪90年代初,IRM在理论研究和实践方面都走向成熟,美国许多大型企业在决策层专门设立了负责 IRM 的岗位——首席信息官( Chief Information Officer, CIO) 。在日本的600多万家中小企业中,几乎每家企业都配有专职的情报研究人员,或者通过5.8万多家企业联营社获得所需的信息。 1993年,美国加特纳公司首先提出企业资源计划( Enterprise Resource Planning, ERP)的概念报告。 ERP 系统是指将物资资源管理(物流)、人力资源管理(人流)、财务资源管理(财流)和信息资源管理(信息流)集成一体化的企业管理软件,是在整个企业范围内应用的、高度集成的信息系统。 ERP 的数据信息在企业各业务系统之间实现了高度共享,所有源数据只需在某个系统中输入一次,从而保证了数据信息的一致性。

ERP系统为企业预算管理的实施提供了方便、快捷的信息平台,使预算管理的信息基础发生了根本性的变化,极大地加强了企业收集、存储、分析和处理各种信息的能力,提高了信息的传递速度和实时性,扩大了业务的覆盖面和信息的交换量,为企业预算的编制、执行、调控和绩效考评提供了方便、快捷、准确、可靠的管理工具。进入21世纪后,随着全球经济一体化和现代信息技术的突飞猛进,科技进步日新月异,移动互联网、云计算、大数据等现代信息技术深刻改变着企业的经营管理方式,也为企业预算管理的进一步完善和发展提供了广阔的前景与空间。

2. 平衡计分卡对预算管理的影响

1992年罗伯特·卡普兰( Robert Kaplan)和戴维·诺顿( David Norton)在《哈佛商业评论》上发表了文章《平衡计分卡:驱动业绩的指标体系》,首次提出了“平衡计分卡”( Balanced Score Card, BSC)的概念。 2002年,《哈佛商业评论》将平衡计分卡评为75年来最具影响力的管理工具之一。自问世以来,平衡计分卡的方法体系不断完善和成熟,由最初的绩效评价体系演变为战略实施的方法与工具。平衡计分卡的理论与实践风靡美国乃至许多国家的营利与非营利组织以及政府机构,不仅提升了战略与绩效管理水平,而且有效推动了预算管理的三个转变:一是预算管理涵盖的内容由狭义(即预算管理仅包含单纯的预算编制、预算执行和预算考评三个环节)向广义(即预算管理上承战略管理,下接绩效管理,中间贯穿企业运营全过程)的转变;二是由主要重视财务预算指标到财务预算指标与非财务预算指标综合平衡的转变;三是由单纯重视财务资源配置到财务资源与非财务资源全面配置的转变。

3. 理论界、企业界的不断探索对预算管理的影响

20世纪80年代以来,随着工业经济向知识经济转变和全球经济一体化的发展,企业外部环境的不确定性急剧增大,企业间的竞争更加激烈。在这种变化下,传统预算管理在应用中暴露出一些不适应的问题,如预算编制侧重于短期指标而忽视非财务指标,编制过程耗时耗力,预算控制柔性不足,预算考评与绩效管理没有很好协调等。 1990年,美国《财富》杂志发表了文章《为什么进行预算对企业经营是有害的》,对预算管理的功能提出了质疑。同时,许多学者、企业家也针对预算管理在应用中存在的问题进行了批判和创新性探索。这些批判、质疑、探索对预算管理的日益成熟和不断完善起到了有效的促进作用。其中,影响较大的有欧洲实务工作者提出的超越预算( Beyond Budget)和美英学者及实务工作者提出的改进预算( Better Budget) 。

(1) 超越预算理论。 1998年1月,跨国型高新科技制造业联合会在欧洲组建了超越预算圆桌会议( BBRT)的产学研合作组织,该组织针对项目管理提出了超越预算的概念。超越预算是指在企业不编制预算的情况下管理业绩,并将各决策环节的权力以授权管理的形式分权化。超越预算认为传统预算管理妨碍企业的变革与创新,甚至对企业经营有危害作用,主张只将预算用于预测现金流量,传统预算的控制与激励功能则由其他绩效管理制度替代完成。超越预算理论的发展经历了两个阶段:第一阶段,通过价值基础管理和建立在业务流程再造基础上的平衡计分卡进行企业业绩评价,消除传统预算业绩评价的负面影响,重视对竞争环境和市场需求的快速反应,构建以战略为导向的经营系统;第二阶段,提倡企业组织的彻底分权化,将权限委托给企业高层管理人员。 BBRT认为,为了维持卓越的竞争业绩,必须构建精简、适用和守信的企业。

超越预算理论对预算管理实践中存在的问题进行批判,提出整合各种管理控制方法,使企业的预测、业绩评价和激励机制更有效的设想是值得肯定的,但建议企业不编制预算、认为预算管理妨碍企业的变革与创新的观点是有失偏颇的。预算管理是一种不断完善、持续发展的管理方法,它可以将企业管理中所有的关键问题、关键方法融合于全面预算管理体系(包括超越预算的理论和方法)之中,同时预算管理又具有其他管理方法无法取代的资源配置、投入产出综合平衡、全过程控制等功能。所以,预算管理只能被改进、被完善、被提高,而绝无可能被超越、被淘汰。

(2) 改进预算理论。改进预算理论建议在维持原有框架的基础上,将传统预算管理与先进的管理理念和信息技术结合起来,使传统预算管理适应企业内外部环境的变化,显著提升组织绩效。改进预算理论的基本前提是:预算在管理控制中的核心地位是不可动摇的,主张利用新的管理理念和信息技术弥补传统预算管理的缺陷。改进预算理论虽然也对传统预算管理进行了批判,但没有全面否定预算管理,而是完善、改进和发展传统预算管理系统。在改进预算理论与实践方面比较有代表性的方法有战略预算、持续改进预算和预算改革等。

战略预算( Strategic Budget)是以企业战略为导向,通过优化资源配置以及过程控制来保证战略目标实现的预算思想,强调预算作为控制系统的重要部分,对不同的战略应有不同的预算模式。管理者不仅要关注经营预算的编制,还要更加关注战略预算的编制,使财务资源能够更多地支持企业战略、战术目标的实现。

持续改进预算( Kaizen Budget)起源并流行于日本,目前已在世界范围内得到应用。持续改进预算是一种在最终预算中明确体现不断改进要求并实施所有改进计划的预算方法,并通过这种方法来降低成本。在持续改进预算的编制程序中,预算是以预期的未来经营状况为基础,以已改进的活动或程序为依据编制预算,而不是像传统预算那样以延续目前的经营活动为基础编制预算。这种预算方法强调可变成本,并通过不断改进来降低可变成本,从而实现预算目标。

杰克·韦尔奇( Jack Welch)在担任通用电气CEO的二十年间,花费了七年的时间对传统的预算管理方法进行变革。在《赢》这本书的第12章“预算——不要让预算制订程序缺乏效率”中韦尔奇指出,传统预算存在“谈判式解决”和“虚伪的笑容”两种错误的预算方法。他认为传统预算方法“吞噬了人们的精力、时间、乐趣和组织的梦想,遮蔽了机遇,阻碍了增长,产生了企业组织中最没有生产效率的行为,人们相互敲诈,或者满足于中庸”¹。因此,韦尔奇主张革除两种错误的预算方法,制订充满灵感创意的运营计划,取代传统意义的预算表。“绝大多数公司都把预算作为自己的经营管理体系的大梁,所以正确的预算制订程序确实具有改变公司经营面貌的力量——它可以重新塑造那种一年一度的‘典礼’,让企业有更大的把握去赢。”²通过七年的改进,韦尔奇在通用电气建立了一种新型的预算体制,将传统的目标式预算方式改造成了充满开拓精神的运营规划方式。

实践告诉我们,受主客观条件限制和变化的影响,人们对新事物的认识往往需要经过从实践到认识,再从认识到实践的多次反复才能完成。预算管理在应用中出现的一些问题也是如此,有的属于预算管理理论与实践需要不断完善发展的问题,有的属于应用实践者的认识不到位、不全面的问题。

总之,经过百余年的应用、改进、完善、发展,企业预算管理已经日臻完善、趋于成熟。时至今日,全面预算管理不仅成为企业战略实施落地的重要方法和工具,而且成为经济发达国家企业必备的、基础性的企业管理制度。

二、预算管理在我国的应用和发展

在中国,预算管理思想很早就产生了。例如,封建社会读书人求取功名必读的《礼记·中庸》中就有“凡事预则立,不预则废”的至理名言。历史和现代社会中的许多名人、伟人也都引用此语说明无论做什么事,都要事先进行周密的计划才能成功,否则很可能荒废、失败的道理。毛泽东主席在1938年5月发表的《论持久战》一文中明确指出,“‘凡事预则立,不预则废’,没有事先的计划和准备,就不能获得战争的胜利”³。然而,我国漫长的封建社会制度和封建王朝家国不分的集权与专制思想,导致我国现代意义上的政府预算制度在清朝末年才开始建立。 1896年,康有为在维新变法中提出要编制国家预算;1898年,光绪皇帝主持的戊戌变法,其内容之一就包括“改革财政,编制国家预算”(因变法失败未能实施)。晚清王朝财政收不抵支,同时还要向外国政府赔款、借款,外国政府要求清王朝公开财政,编制财政收支计划,迫使清王朝不得不编制预算。清王朝于1908年颁布《清理财政章程》 ,于1910年起编制国家预算,这是我国两千多年来的封建王朝首次正式编制国家预算。 1911年辛亥革命爆发,推翻了清王朝,致使1911年的国家预算只有预算而无决算。尽管如此,这仍是我国第一部现代意义上的政府预算,意味着中国的国家预算已经萌芽。到国民党统治时期,国家预算制度已经比较完善,中央政府与地方政府收支系统的划分也比较明确。

20世纪初至1949年,在半殖民地半封建社会的中国,部分企业经营者也尝试运用预算方法来管理运营企业,但没有形成系统的企业预算管理制度,更没有形成系统的企业预算管理理论。

自1949年中华人民共和国成立至20世纪80年代初期的三十多年间,我国实行高度集中的计划经济体制。企业的供应、生产、销售、分配全部纳入国家的财政预算,在国家集中统一的计划经济体制下运行。企业的生产经营活动完全服从于政府下达的生产技术财务计划,没有也不可能形成完整、独立的企业预算管理体系。但是,加强企业管理的各种方法也在当时起到了很重要的作用。 1953—1957年第一个五年计划时期,我国新建了500多个大中型工矿企业。为了加强企业管理,国家开始推行企业经济核算制度,企业内部则相应地开展了班组经济核算。 1958—1962年第二个五年计划时期,企业经济核算制得到进一步发展,并实行了流动资金统一计划、分口分级管理,在班组经济核算方面则进一步发展为职工“干什么,算什么,管什么” ,发动广大职工共同参与管理。 1979年,中国共产党第十一届三中全会以后,企业管理现代化被提上议事日程。 1984年,全国第二次企业管理现代化座谈会在总结各地经验的基础上,重点推荐了经济责任制、全面计划管理(含目标管理及目标成本) 、全面经济核算、全面质量管理、统筹法、优选法、ABC管理法、系统工程、价值工程、市场调查与销售预测、滚动计划、决策技术、成组技术、线性规划、全员设备管理、看板管理、量本利分析和电子计算机辅助企业管理18种现代管理方法。同年,国家经济贸易委员会又提出了在企业推行18种现代管理方法的要求,极大地推动了现代管理方法在我国企业的推广应用。

20世纪70年代末至80年代初,随着我国经济体制改革和对外开放,我国高等财经院校和部分综合性大学从国外引入了管理会计学科,国内部分财务学家、会计学家先后编辑出版了管理会计的相应教材,预算管理被称作预算控制( Budget Control)或全面预算( Com-prehensive Budget) ,作为其中的一章被正式应用于教学。⁴ 但是在70年代末和整个80年代,国家经济主管部门主要在全国企业推行18种现代管理方法,后来又重点推广“经营承包制”“满负荷工作法”和“内部银行核算”等企业管理方法。所以,真正将预算管理应用于企业管理的并不多,只是个别企业进行了有益的尝试。

进入20世纪90年代,随着我国社会主义市场经济的培育发展和现代企业制度的推行,企业被逐渐推向市场,企业管理目标也从完成工业总产值、产品品种、产品产量计划,逐渐转移到追求经济效益、实现企业价值最大化。为了不在激烈的市场竞争中被淘汰,企业就必须外抓市场、内抓管理,并学会根据市场需求,自主安排企业的生产经营活动。预算管理这一为世界工业发达国家企业普遍采用的、行之有效的管理模式,就顺理成章地被国内越来越多的企业借鉴和采用,并取得显著成效。

中国新兴铸管联合公司从1994年开始在企业推行全面预算管理,收到可喜的效果:在全国57家地方钢铁骨干企业中,新兴铸管的规模居第29位,但利润水平却高居前几位。

国家大型一档企业亚星集团也从推行全面预算管理中获益匪浅。 1994年,笔者在担任亚星集团副总经理兼总会计师时,为了提高整个集团的凝聚力、有效规避财务风险,真正建立了以财务管理为中心的运营模式,创立并成功实施了“三统一分”财务管理模式, 1995年又实施了以推行全面预算管理为核心内容的“三个重点转移” ,促进了亚星集团的健康、快速发展。⁵

1999年6月,汤谷良和张延波主持撰写的《企业预算管理的构造与运行》一书出版,这是我国学者较早专门研究全面预算管理理论的著作之一。由于当时我国专门从事全面预算管理研究的专家、学者还比较少,专门论述全面预算管理的专著更是凤毛麟角,加上企业管理的惯性运作,在20世纪90年代,我国大多数企业还没有或者说还没有从真正意义上推行全面预算管理。

进入2000年,全面预算管理受到了国家经济主管部门的高度重视和大力推广。 2000年9月,由国家经济贸易委员会会同有关部门起草、经国务院批准颁布的《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范(试行)》第三十九条提出,企业应“建立全面预算管理制度。以现金流量为重点,对生产经营各个环节实施预算编制、执行、分析、考核” 。 2001年4月,财政部颁布的《企业国有资本与财务管理暂行办法》中规定,“企业对年度内的资本营运与各项财务活动,应当实行财务预算管理制度” 。 2002年4月,财政部颁布《关于企业实行财务预算管理的指导意见》,进一步提出企业应实行包括财务预算在内的全面预算管理。 2003年11月,财政部颁布《内部会计控制规范——预算(征求意见稿) 》 。 2008年5月,财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合制定的《企业内部控制基本规范》第三十三条要求“企业实施全面预算管理制度,明确各责任单位在预算管理中的职责权限,规范预算的编制、审定、下达和执行程序,强化预算约束” 。 2010年4月,财政部会同证监会、审计署、银监会、保监会五部委联合发布企业内部控制配套指引,其中包括《企业内部控制应用指引第15号——全面预算》 。 2017年9月,财政部颁布《管理会计应用指引第200号——预算管理》等首批22项管理会计应用指引。 2018年8月,财政部颁布了《管理会计应用指引第202号——零基预算》 《管理会计应用指引第203号——弹性预算》等7项管理会计应用指引。 2018年12月,财政部颁布《管理会计应用指引第204号——作业预算》等5项管理会计应用指引。 2022年2月18日,国务院国有资产监督管理委员会颁布《关于中央企业加快建设世界一流财务管理体系的指导意见》,提出“建立由战略规划到年度预算、由预算到考核的闭环联动机制,推动上下贯通、协调一致,促进企业实现发展质量、结构、规模、速度、效益、安全的有机统一”。这些行政规章的颁布,标志着预算管理这一科学管理理念已经在我国政府、理论界和企业界得到广泛认同,并进入不断规范和创新发展的阶段。

在理论界,南京大学会计学系课题组在中国会计学会、中国总会计师协会的支持和指导下,在全国范围内对有关企业的预算管理进行问卷调查,并将调查报告《中国企业预算管理现状的判断及其评价》发表在《会计研究》 2001年第4期上。与此同时,社会上的各种全面预算管理培训辅导不断涌现,专门论述全面预算管理理论与实务方面的著作也陆续出版。 2001年,经济科学出版社将苏寿堂的博士论文《以目标利润为导向的企业预算管理》纳入全国中青年经济学家文库出版发行;2002年9月,浙江人民出版社出版了潘爱香、高晨编著的《全面预算管理——整合“四流”,创造“一流”》。企业预算管理的理论研究和培训活动都在一定程度上推动了我国企业预算管理的研究、应用和发展。

随着我国对企业预算管理研究与实践的深入,一些学者和实务工作者逐步认识到,传统预算管理不仅忽视了与企业战略承接,还忽视了与绩效管理对接,容易走进孤芳自赏、就预算论预算的误区。为此,许多学者发表论文、出版专著,提出预算管理应当以战略为导向、与绩效管理相连接。于增彪等撰写的《预算管理与绩效考核集成系统设计——亚新科BYC公司案例研究》分上、下两部分在《财务与会计》2004年第2期、第3期上发表。文章介绍了亚新科集团北京油泵油嘴厂设计并实施“预算管理与绩效考核集成系统”的案例,总结了企业运用战略地图、平衡计分卡将战略目标、预算管理、绩效管理有机结合起来的做法和取得的成效。汤谷良和杜菲在《财会通讯》2004年第3期上发表的《基于公司战略预算目标体系模型的构建》一文,提出构建战略导向下的预算目标体系模型,谋求预算目标与企业的竞争策略选择直接挂钩,通过多元化的、与战略更加匹配的预算目标体系来编制全面预算和锁定报表结构,以实现预算管理和战略控制两个系统的有效对接。 2004年7月,中国财政经济出版社出版了高晨的专著《企业预算管理——以战略为导向》,书中提出以战略为核心和导向的预算管理架构,并探索将预算管理、作业成本法、经济增加值、平衡计分卡等管理会计工具进行整合的方法。甘永生在《财会月刊》 2005年第14期上发表《全面预算发展趋势——战略导向全面预算》一文,提出战略导向全面预算的设想,认为战略导向全面预算是全面预算发展的大趋势。

2007年3月,北京大学出版社出版了笔者编著的《企业全面预算管理》 ,该书采用同一案例贯穿从预算大纲到三张会计报表预算编制的全过程,实现了预算编制、执行控制、分析报告、考评奖惩的环环相扣、相互衔接,成为国内第一部系统阐述企业全面预算管理全过程的专著。

国内学者和实务工作者对企业全面预算管理的深入研究,不仅完善了全面预算管理的理论体系,也推动了企业全面预算管理应用向更高层次发展。时至今日,实务界的大中型企业几乎全部实施全面预算管理,并取得显著效果。中国政府的经济主管部门、理论界的专家学者以及众多的企业家已经深刻认识到,全面预算管理是实现企业战略落地的有效方法,是实施内部控制、防范经营风险的主要工具,是管理与运营现代企业的必备制度和有效手段。

可以预言,21世纪必将是全面预算管理在中国政府、理论界和企业界日臻完善、走向成熟并不断发展的时期。

1 杰克·韦尔奇,苏茜·韦尔奇.赢[M].余江,玉书,译.北京:中信出版社,2005:173.

2 杰克·韦尔奇,苏茜·韦尔奇.赢[M].余江,玉书,译.北京:中信出版社,2005:174.

3 毛泽东选集(第二卷)[M].北京:人民出版社,1991:495.

4 李天民教授是我国最早引进和研究管理会计的学者之一,其1982年编著的由知识出版社出版的《管理会计基础》是我国第一本正式出版的管理会计教材。

5 “三统一分”是指整个企业集团的财务管理体制统一、财会人员统一、资金管理统一、会计核算分离。“三个重点转移”是指推行全面预算管理制度,实现计划管理的重点向全面预算转移;推行会计派驻员制度,实现资金管理的重点向资金运动的两头转移;推行责任会计制度,实现会计核算的重点向责任核算转移。