第二节 美国的政治资金问题及政治资金管制体系

政治资金问题历来是美国人关注的焦点，随着竞选成本的升高，国会议员与利益集团及富裕阶层日益走近，建立在“一人一票”基础上的美国代议制民主制度正面临着严峻的挑战。国民对政治逐渐失去信心，特别是作为美国民主体制象征的美国总统大选只有将近一半的选民走向投票站。对候选人的不了解、选民登记手续的烦琐及政治家相互否定的选举活动增加了选民对于政治的厌恶。特别是在选举活动中政治家对政治资金的大规模使用，增加了选民对于政治资金腐败的疑虑，也使越来越多的美国选民意识到在政治资金泛滥的美国选举中投票的价值已不复存在，远离选举、远离政治成为部分美国人的心声。为此，本节在对美国的政治资金问题进行回顾的过程中，解析美国对于解决政治资金问题所做的努力及现阶段还存在的问题。

一 政治资金问题的起源与发展

在美国政治中，政治资金问题的历史可以追溯到美国建国时期。1757年，美国国父乔治·华盛顿在竞选弗吉尼亚州议员的时候，曾购买了29加仑朗姆酒、50加仑朗姆饮料、34加仑葡萄酒、46加仑啤酒以及2加仑苹果酒充当竞选物资。[10]华盛顿的这一行为受到当时竞争对手的非难，认为其用金钱来换选票。此时，华盛顿就已经认识到选举政治中金钱的重要性，只是其还未意识到政治资金腐败问题在此后美国政治的发展中已经成为重要的政治问题。因此，在制定宪法时才没有对政治资金方面有特殊的规定，当然，在那个时期政治家在进行选举活动时还不用支出大规模的政治资金。同时，在美国建国初期，在朴素的清教徒价值观居于主导地位的乡村社会中，腐败并没有成为美国政治的突出问题，担任国会议员的人士不仅由于宗教信仰和道德律令的约束主观上视腐败为耻辱，而且由于出生于上层社会，其不必通过公共权力来谋求私人利益，他们独有的责任就是从事公共服务。[11]

然而，到19世纪中期，随着美国资本主义工业的发展及西进运动的展开，围绕政治资金的腐败在美国国会多次发生。西部开发的加快，一些国会议员和开发商相勾结大肆进行土地投机买卖，利用政府合同进行肮脏交易，肆意侵吞联邦津贴，腐败行为愈演愈烈。[12]然而，联邦政府关于政治资金管制方面的法律比较缺乏，只是在1867年《海军拨款法》（Naval Appropriations Bill）中的部分条款予以明确。因此，对于已经形成或者正在形成中的利权交换体制没有任何约束力，原先存在的非法捐献政治献金的情况依然在继续。美国民众对于联邦政府的不作为感到非常愤怒，为了平息民众的不满，1883年出台了《文官制度改革法》（Civil Service Reform Act），设立文官制度，取消“政党分赃制度”，把《海军拨款法》的限制扩大到所有政府公务员，这项规定成为美国历史上第一次对选举经费进行限制的法令。[13]尽管该法特别强调禁止联邦政府的雇员从其他联邦政府雇员手中筹集用于选举活动的政治资金，但是在政治资金泛滥的年代里，关闭一扇门又会有新的窗户被打开。1896年共和党的总统候选人麦金利的选举活动资金管理者利用设定企业的捐款额度与其捐献能力相匹配的战略，从银行、保险公司及大企业筹集了大量的政治资金，总量远远超过相关法律的规定。

19世纪时期，对于政治资金问题联邦政府缺乏相应的法律法规进行控制，特别是随着西进运动和资本主义工业化的发展，各种利益集团竞相拉拢国会议员和政府官员，希望他们制定出有利于自己的法律和政策，而这种竞争直接表现在国会的立法活动中，各大利益集团通过向国会议员捐献大量的政治献金，进行权钱交换，从而期望能在国会中通过有利于该行业的相关法案。政治资金问题的不断发生激怒了美国国民，特别是由于金钱分配的不平等，金钱在选举活动中所发挥的作用严重威胁到美国立国的理念和基础。尽管1883年出台的《文官制度改革法》首次对选举活动中的政治资金进行了限制，但是来自政治资金问题的挑战才刚开始。

进入20世纪之后，随着竞选活动对于政治资金的需求增多，各大利益集团及大财团利用政治献金来左右选举政治的现象也日益频繁，这引起了美国社会及一些进步人士的担忧。于是，1907年西奥多·罗斯福总统在议会提出禁止来自企业政治行动委员会的政治献金及具有政治目的的献金，同时提议成立选举活动基金。[14]在总统的提议下，议会通过了第一个限制政治献金的《提尔曼法案》（The Tillman Act），规定禁止企业及银行向竞选联邦议会议员的候选人捐献政治资金。在该法案通过三年之后的1910年，议会又通过了《公开法案》（Publicity Act），规定参与竞选下院议员的候选人有义务公布政治献金捐献明细，同时限制竞选联邦议会议员的候选人在选举活动中的支出总额。到1911年，竞选上院议员的候选人也有义务公示政治献金捐献明细。尽管相关法案的出台在一定程度上弥补了无法可依的尴尬局面，但是这些法规自身就存在很大的缺陷和漏洞，再加上缺乏相应的惩罚机制，因而形同虚设难以产生预期中的威慑作用。1925年《联邦腐败行为法》（Federal Corrupt Practices Act）在两院通过，该法律对政治资金支出及筹集方面做出了明确的规定，比如候选人的竞选支出应根据以往选举区的投票情况限制为2500～5000美元。1939年《哈奇法》（Hatch Act）在国会通过，该法规定个人每年向候选人及政治行动委员捐献的政治献金不得超过5000美元。尽管在20世纪前期，联邦政府为了遏制政治资金问题的恶化，制定了大量的法律法规，并且内容逐渐细化，但是许多法律缺乏具体的可操作性，一些法律内容不严密、不健全、漏洞百出，比如1939年制定的《哈奇法》并不禁止个人向同一个候选人及该候选人的政治行动委员会捐献政治献金。特别是由于缺乏专门的机构来监督和实施、忽视惩罚机制的建立，这些法律在实际的选举政治中并不能发挥应有的效用。

二 政治资金管制体系的形成

第二次世界大战结束后，政治家的政治资金支出又再次吸引了美国民众的目光。特别是进入20世纪60年代之后，随着选举经费的上升，候选人用尽方法去筹集政治资金，各种来路不明的政治献金充盈了候选人的金库，但是也带来了大量的政治资金问题。为了改变此种情况，联邦政府在20世纪70年代掀起了一股改革的浪潮。

1960年，肯尼迪作为总统候选人参与美国总统大选，竞争对手批评肯尼迪有显赫富裕的家室，使总统大选缺乏公平。肯尼迪成为总统后也表明了对于富人容易成为公职候选人的担心，并提议设立讨论总统选举经费由国家支付的超党派的选举运动委员会。[15]这种担心的背景在于，进入20世纪60年代后，电视、广播等大众新闻传播媒介的快速发展，刺激候选人在竞选活动中投入大量的政治资金用于宣传，尤其是少数富人利用电视媒体不断向现役国会议员发起挑战，使现役国会议员倍感忧虑。为了减少政治资金的投入，降低金钱对于选举的影响力，进入70年代之后，联邦政府对选举政治的各个层面进行了重大的改革。同时，各州也意识到一些非法的政治资金对于选举活动的操纵，意图通过改革来减少政治资金的影响，强调选举活动的公开透明。1971年，废除了漏洞百出的《联邦腐败行为法》，出台了具有划时代意义的《联邦选举法》（FECA）和《国内税收法》（Internal Revenue Act）。《联邦选举法》在废除原先对政治献金及政治资金支出方面限制的同时，要求候选人必须全面公开政治献金的来源及支出明细。《国内税收法》则引入了总统选举活动基金的制度，该法的出台对以后总统大选的国家援助制度的形成打下了重要的基础。然而，《联邦选举法》尽管禁止企业及工会直接向政治家捐献政治献金，但是允许政治家通过政治行动委员会（PAC）来自发地筹集政治资金，并且该法同以往的法律一样缺乏一个独立的执行、监督机构。于是1974年通过了《联邦选举法修正案》，该法吸取了以往法律的种种特点，强化了财政报告制度，并且建立实施法律和管理竞选财政的机构，是美国有史以来第一次建立起一种综合性的竞选财政制度。[16]在此之后，1978年《政府道德法》（Ethics in Government）获得通过，该法规定政治家的资产及政治资金以外私人经济活动所获得的收入必须向联邦议会报告。

三 软钱问题

美国在20世纪70年代围绕政治献金的一系列改革初步建立了政治资金管制体系，完善了竞选财政体系，强化了政治资金明细的公开和报告制度，对于政治资金问题的规范和遏制起到重要的作用。然而，该体系依然存在诸多漏洞，比如政治献金的来源问题、软钱的管制方面等。进入20世纪80年代，政党的全国性机构筹集的政治资金数额已经开始远远超过联邦法律规定的范围，这些资金从名义上来看并不是用来进行联邦选举。因为这些资金一般提供给各政党在州一级的组织，用于基层活动和选民动员工作。尽管这部分资金主要用于组织基层选举活动，但基层选举活动进展顺利的话必定有助于各政党在州一级和地方竞选活动中获得支持，同时也利于该党参加联邦竞选的候选人。此外，这些筹款活动主要由政党的全国官员和参加联邦竞选的候选人以及联邦官员协同进行，这表明争取这些捐款的主要目的就是资助参加联邦竞选的候选人。这部分资金就是俗称的软钱（soft money），软钱是与“硬钱”相对而言的，所谓“软钱”就是指政党从公司、工会、个人及其他团体筹集到有各种目的、无限量的、并非直接用来影响选举结果的钱，这些钱在联邦选举法中没有相应的规定，“软钱”即不受管理的钱。[17]软钱问题的管制从20世纪70年代末开始持续20多年一直难有进展，直到2001年“安然公司破产事件”为软钱立法提供了一个极为有利的时机。安然公司通过政治献金与美国政界建立了各种联系，安然公司破产所暴露出来的权钱交换问题才使国会中赞成修改政治资金法案的议员增多。

2002年2月，美国众议院通过了旨在减少政治资金对于选举结果影响的政治资金改革法案，同时2002年3月，布什总统签署了麦凯恩-范戈尔德法案，这两个法案都禁止全国性政党接受软钱。至此，关于软钱的立法已经迈出了关键的一步，这是继20世纪70年代政治资金体制改革以后最重要的一次变革。

在美国，关于选举政治中的政治资金问题，二战之前人们主要关注的是大金主对于政治的影响；二战之后，随着选举经费的上升，政治行动委员会的筹款能力越来越强，人们又将矛头对准了政治行动委员会；而进入20世纪90年代之后，软钱问题又成为人们关注的焦点。改革政治资金管制体系来加强对软钱的监管不仅可以减少政治资金腐败问题的发生，同时也有利于维护美国民主政治的平等，维护美国的立国理念。

回顾美国政治资金体制改革历程的时候，有两点值得注意。首先，历次改革的重点都是对企业的政治献金进行限制，而普通公民在个人出钱资助政治活动方面一直享有广泛的自由，他们对联邦候选人或者政治行动委员会的捐款需要遵守限额的规定，但对联邦免税非营利机构的捐赠并无数额限制。[18]其次，每次政治资金管制体系的改革几乎都是在发生重大政治资金腐败案件之后进行。当政治家为自己或者少数利益群体谋求私利的事实被媒体公开时，美国民众的不满情绪就会立刻涌现出来，国会迫于舆论的压力不得不对相关制度进行改革或者进行新的立法，以平息民众的不满情绪。2002年禁止全国性政党收受软钱的法案的通过即美国国会及政治家迫于舆论压力的结果。

2012年的美国总统大选成为美国历史上花费政治资金最多的选举[19]，在此次选举中超级政治行动委员会在筹集资金方面的能力给人留下深刻的印象。所谓超级政治行动委员会是有别于传统的政治行动委员会而言的，超级政治行动委员会不向政党或者任何候选人直接捐助政治献金，这意味着其政治资金不受联邦选举委员会的任何监管和限制，而主要通过各种广告、邮件或者其他方式来对特定的候选人或者选区实施影响。

超级政治行动委员会的出现为美国的政治资金监管带来新的挑战，如何在确保政治自由的基础上避免选举成为金钱的对决将成为美国政治资金监管的一大难题。