第三节 英国的政治资金问题及政治资金管制体系

英国作为世界上第一个进入工业社会的国家，在工业化发展初期，伴随着圈地运动的发展、殖民贸易的扩张，原有的社会经济结构被破坏，政府权力的扩张使公职人员利用手中的政治权力去谋求经济利益的腐败行为经常发生。同时，进入18世纪后英国下院的政治地位逐渐提高，议员在国家中的地位也得到相应提升，当选议员被视为步入政坛和升官发财的捷径，因此在举行下院选举时候选人之间的竞争日益激烈。在此种情况下，候选人为了成功当选而通过用金钱购买选票或者非法收受政治献金等各种政治资金腐败事件经常发生。为了改变此种状况，同时也为了规范选举政治中政治资金的有序运行，1883年英国制定了《防止腐败及违法行为法》（The Corrupt and Illegal Practices Prevention Act），该法的出台成功地遏制了政治资金支出无限增长的态势，抑制了政治资金问题的频繁发生，使英国政治成为世界上廉洁政治的代表，也促使日本决定向英国学习管制政治资金的方法。[20]为此，本节将从1883年的《防止腐败及违法行为法》入手，对英国的政治资金管制体系的形成过程及面临的挑战展开分析。

一 政治资金管制体系的形成

提到英国政治资金管制体系的历史，不得不提1883年制定的《防止腐败及违法行为法》，该法的制定对于消除英国选举政治中的权钱交易及降低选举活动中的政治资金的支出具有重要的意义。特别是该法的制定一举改变了18世纪末到19世纪之间英国政治腐败的局面，有效地规范了政治资金在政治活动中的运作，为以后政治资金管制体系的形成和发展打下了良好的基础。

1883年的《防止腐败及违法行为法》以设定选举活动中候选人政治资金支出的限额为中心，限制政治资金的滥用及政治献金对于选举的控制和影响。该法将腐败行为和违法行为进行区别，腐败行为主要指通过运用贿赂、胁迫、欺诈等各种方式来改变选民投票意向的行为；违法行为主要指以下行为：以当选为目的支付某种费用或签订契约，支付或收取规定限额以上的政治资金，为非法支出提供金钱的行为，不遵守政治资金及场所使用限制的行为，选举事务长不遵守关于政治资金支出方面限制的行为。同时选举活动中政治资金支出的数额也根据该选举区选民人数的多寡进行限制。以英格兰地区为例，选民在2000人以下的市支出限额为350英镑；超过2000人的市支出限额为380英镑。因此，该法规对于选举活动中政治资金的限制不可谓不严格。除了严格限制政治资金的支出外，对于违犯该法律的行为也进行严厉的惩处。除了欺诈以外，对于腐败行为均处以一年以下有期徒刑或者监禁或者200英镑以下的罚款，对于欺诈行为则处以两年以下有期徒刑。再者，即使成功当选议员，其当选也将被判无效。

除了直接的处罚外，如果候选人被判有罪的话将永远禁止其在该选举区参选议员；如果候选人是受到代理律师的影响而被判有罪的话，也将剥夺其在该选举区7年的选举权和被选举权。对于违犯《防止腐败及违法行为法》的行为主要有处以100英镑以下的罚款，同时如果候选人被判有罪其当选结果无效，并剥夺其在该选举区5年的投票权和7年的被投票权。如果是选举事务长有罪的话，候选人的当选也被判无效。候选人一旦被判定违犯该法律，那么意味着其将不可能在司法部门及公职部门工作，对其择业的影响将伴其一生。

该法对于选举活动中的腐败行为和违法行为的处罚非常严厉，除了罚款，严厉的刑罚更是引起英国社会强烈的关注。因此，英国政府制定该法不只是简单为了规范选举秩序、遏制政治资金问题的发生，净化选举、打击选举活动中的政治腐败也成为该法的主要目的之一。特别是对于被判有罪的候选人给予当选无效乃至剥夺其相应年限的选举权和被选举权的处罚赋予该法极大的震慑力，也正如此才使该法的出现一改18世纪末期到19世纪英国政坛腐败的局面，使英国成为世界政治资金管制体系方面的先驱。

然而，20世纪中期以后随着选举活动向全国范围扩展，政党对选举活动的关注和投入不断加强，利用19世纪制定的法律来规范20世纪的选举活动显得不合时宜，制定于19世纪后期且只是对候选人个人的政治资金进行限制的以《防止腐败及违法行为法》为核心的政治资金管制体系日益显露出先天性的不足。进入20世纪70年代之后，政党间围绕着政治献金的争夺日益白热化。然而，在英国缺乏相应的法律、法规来对政治献金捐赠者进行分类及对资金数额进行限制，唯一对企业献金进行限制的条款来自1967年制定的《公司法》（Companies Act）。该法规定企业超过50英镑以上的捐赠必须记录在股东报告书中，不履行该义务将面临刑事处罚。1985年对《公司法》进行修订时将企业献金的额度由50英镑提高到200英镑，处罚也由刑罚改为罚款。同时为了控制选举中政治资金支出无限增长的趋势，1983年通过了《人民代表法》（Representation of the People Act），限制候选人在选举区的政治资金支出及支出范围。该法的制定严格限制了候选人在选举活动中的政治资金支出，保证了英国选举活动中政治资金的支出始终控制在一定范围内。“根据推算，考虑物价波动的因素，1992年的选举总支出也才只是1880年的1/3，1992年保守党及工党的各候选人政治资金的支出也才只有1929年的1/5及1/3。”[21]尽管如此，在具有悠久政党政治历史的英国，还尚未对政党的选举活动及政治资金支出进行相应的规范，也未要求政党提交政治资金收支报告书。因此，20世纪80年代之后在部分政党之间开始出现对来自英国以外的政治献金的依赖及由此引发的各种政治资金问题。然而，真正让政治资金问题浮出水面成为民众关注的焦点则要属1993年原波力·派克（Polly Peck）会长的非法献金事件。该会长在1985～1990年向保守党捐献了44万英镑的政治献金，这些政治献金没有依法记录在政党收支报告书里。除此之外，出生在埃及的实业家为了成功购买伦敦有名的百货店“哈罗斯”，向保守党捐献了25万英镑的政治献金事件也引起了英国社会的关注。[22]

为了有效遏制政党对政治资金需求的增长及对国外政治献金依赖所导致的政治资金问题的发生，英国于2000年通过了《政党、选举及公民投票权法》（Political Parties，Elections and Referendums Act）。该法将政党的政治资金纳入监管，改变了一直以来对政党的政治资金监管缺失的局面，对英国的政治资金管制体系来说是一次很大的变革。同时根据该法律的规定还设置了对政治资金进行管制的机构——选举委员会。选举委员会对于议会具有一定的独立性，其成员的组成也要求与党派政治无关。

尽管《政党、选举及公民投票权法》的实行对于政党的政治资金进行了严格的监管，但是经常发生个人向政党非法捐赠大量政治献金的事件，同时英国政府也意识到政党在历次选举中的支出长年居高不下，给各政党的财政带来极大的压力。在此背景下2009年对《政党、选举及公民投票权法》进行了修订，制定了《政党及选举法》（Political Parties and Elections Act）。该法重新划定了选举委员会的权限，并且修改了政党政治资金及支出的限额，确保政党的政治资金能够得到更好的监管。

如今英国的政治资金管制体系以1983年通过的《人民代表法》及2000年通过的《政党、选举及公民投票权法》为主要支柱。《人民代表法》主要规定了候选人在选举活动中的政治资金的支出情况；《政党、选举及公民投票权法》主要对选举委员会的组织及功能、政党的政治资金，以及针对第三者、特定政党的支持或反对的政治资金支出进行规定，同时该法还率先引入了援助政党的相关制度。

二 《政党、选举及公民投票权法》与政党援助制度

英国关于引入政党援助制度的争论始于20世纪70年代，伴随着选举支出的逐渐增加，各政党都面临着入不敷出的局面，政府在缓解政党财政危机的背景下设立对政党进行援助的委员会，商讨建立政党援助制度。尽管英国社会对政党援助制度进行了20多年的讨论，但各方依然无法达成共识。支持引入政党援助制度的一方认为引入政党援助制度：一是可以防止政党对特定的政治资金来源的依赖，有利于防止政治资金问题的发生；二是确保政党能够公平地开展选举活动，政党由于政治资金的缺乏无法进行充分的选举活动，得票率降低，引入政党援助制度有利于确保政党间机会的平等；三是提高政党的政策制定能力，政党可以利用国家提供的援助金进行相应的政策调研和立案。反对的一方认为：一是损害政党的独立性，可能导致政党的国有化，有可能使政党加强对国家的依赖而远离选民，对民主主义是威胁；二是在政党间产生新的不公平，由于新成立的政党无法领取政党援助金，政党援助制度有利于已有的政党；三是遭到纳税人的反对，由于国家提供援助金，有可能出现某政党领取的援助金恰好来自强烈反对该党的选民，这势必会遭到纳税人的强烈反对。[23]但是在2000年通过的《政党、选举及公民投票权法》第一章第12条中有对设立政策开发援助金的规定，直到这时政党援助制度才第一次正式引入英国[24]。政策开发援助金主要用来补充及支持政党在政策立案方面的支出。该援助金的实施主要由《政党、选举及公民投票权法》的第一章第12条及在此基础上制定的关于2002年政策开发援助实施计划方面的选举规则[25]进行保障。

然而，并非英国的任何政党都可以领取政策开发援助金，政党要想领取政策开发援助金必须满足下列条件：一是在《政党、选举及公民投票权法》进行登录的政党；二是拥有2名以上的下院议员。满足这两个条件的政党才有资格领取政策开发援助金。援助金每年的总额为200万英镑，依据2002年制定的选举规则，援助金分两步进行发放，首先将其中的一半即100万英镑不问政党大小依照公平的原则进行平均分配，剩下的100万英镑依据各政党在总选举中获得的选票数进行分配。同时该援助金的交付由选举委员会具体执行。为了防止各政党将援助金用于非政策立案方面，援助金的发放和支出受到选举委员会的严格监管。援助金的支出范围受选举委员会的严格限制，支出事项仅限于与政党政策立案相关的领域，选举委员会不会一次性地将全部援助金发放完，而是依据政党的政策立案进展分批发放。

政党援助制度成为许多民主国家用来遏制政治献金捐赠者对政治的影响力，并成为替代秘密献金的有力手段。政党援助制度的引入有利于促进政策的调研和立案，从而促进国会议员对于现实问题的把握和理解。尽管英国只是部分地引入政党援助制度，将援助金的使用严格限制在政策立案方面，而不是像美日等国对政党的选举、议会活动等进行全面援助。但是，政策开发援助金的设立标志着英国在政党援助制度建设方面迈出了坚实的一步。

尽管早在1883年英国就开始通过立法限制候选人政治资金的支出，但是全面完善政治资金管制体系的建设则始于2000年。2000年通过的《政党、选举及公民投票权法》将政党的政治资金纳入监管，弥补了英国政治资金管制体系对于政党的政治资金支出的缺失，对于英国的政治资金管制体系的改革具有划时代的意义。