第二节 日本外交体制转型

外交机构的设立、存废与职能，往往反映了一个国家的对外关系和政策目标。在日本外交研究中，外交体制变迁也是重要的研究对象。[19]以下将从不同时期需要什么样的外交体制、体制的内在结构以及组织形态对决策的影响等方面来探讨日本外交的体制转型。

一 外务省体制的演变

战败初期，日本一度丧失了严格意义上的“外交权”。在这一背景下，日本外务省的机构、职能与权限被大幅削减，其任务主要是处理与占领管理相关的事务性工作。[20]战后，随着日本外交的逐步开展，主管外交事务的外务省也不断调整内部设置，以适应外交发展的需要。

与同样参与外交的其他省厅相比，外务省有信息收集、分析、拟定政策和实施的优势。外务省由外相、事务次官和外务审议官分工负责，下辖地区局和功能局来处理日益复杂的外交事务。外务省内的主要行为体如下。（1）外相。外相大多由首相在“党内的实力人物”和“首相亲信”中选任，这已渐成惯例。吉田茂曾主张不启用外行担任外相，其理由是来自外务省的经过多年国际事务训练的人最为恰当。战前外务省通常是“官而优则相”。战后一段时期内，外相一职亦多为外交官出身者所垄断，如东乡茂德、重光葵、吉田茂、芦田均等都是外务省出身的政治家。这些人之所以能当上外相，最主要的原因是盟军总司令部为了便于同日本政府沟通，希望有“会说英语的大臣和首相”。事实也正是如此，在盟军占领期间，外交官出身的外相能以语言为武器，获得比一般政治家更高的权威。但原外务事务次官法眼晋作持不同看法，主张外相要具备三方面的素质，对国内政治也要有相当的影响力。外交和内政是表里一体的关系。这种关系并不意味着外交要为内政让路，也不意味着外交是内政的附属品，而是意味着找到外交与内政的最佳妥协点。因此，外相必须是日本政治中的实力人物，不能屈服于内政上的压力，凛然说明自身的想法，有必要得到首相的支持。再者，外相不能为一己之私和提高人气而行动。除此之外，外相必须养成快速阅读文件的能力。[21]在省厅的外交决策过程中，外相在听取省内政策建议的基础上，可根据形势的变化或参照国内其他领域的政策，对局、课上报的重要政策建议做出预判并向首相汇报。作为外务省的最高负责人，外相在日本外交决策程序中起着重要的作用。（2）事务次官。外务事务次官是辅佐外相的事务当局最高负责人。通常由精熟外务、外国语以及经验丰富的省内各大局局长、一流驻外使节或外务审议官担任。在省内决策程序中，事务次官兼有上传下达、临机决断、草拟政策的职权，是基础性操作过程的核心人物。其主要职责是审阅各驻外使馆发来的电文，掌握、分析各类情报。在此基础上，召集外务审议官、相关局和课长集中讨论，研究对策，做出指示。外交政策通常先由各局的副课长草拟，再交予主管局长。其中涉及各局的问题，就由外务审议官居中调整。政策草案形成后，再送由事务次官审定。如是涉及其他各省的问题，由外务审议官来统一调整。外交方针大致确定以后，即由事务次官向外相报告。这就是外务省内最常见的政策流程。（3）外务审议官。1960年，外务省增设了“外务审议官”这个仅次于外务事务次官的职位。设立该职，是鉴于日本对外活动频繁，事务次官要处理的案件急剧增多，仅靠其一人难以充分应对，所以外务省提出希望设立像美国助理国务卿那样的职位，这一要求得到了行政管理厅批准并对《外务省设置法》做了修正。以往外务省在决策时，其缺陷之一就是时常以主管局、课为中心草拟政策，同其他局、课之间的政策调整并不充分。因此，外务审议官一职设立后，曾一度发挥关键性的作用。（4）局。《旧金山和约》生效后，外务省得以恢复作为中央外交机构的职能，正式开始处理对外关系。鉴于“经济外交”成为日本外交的重点领域，1959年4月1日，经济局内新设经济合作部，其职能是：拟定经济外交政策方案；与各国协商经济合作协定；保护海外投资利益；技术交流、合作及调查等。为强有力地推进“经济外交”，当时还有过将经济合作部打造为经济合作厅的设想。1962年，经济合作部升格为经济合作局。除经济局之外，条约局和北美局也因其工作对象的特点，逐渐成为外务省中最有影响力的机关。随着日本国际地位上升，对外联系日益紧密，为更有效地实施对外政策，外务省开始对各职能局与地域局进行大规模改组。1985年临时行政调查会的最终报告指出，有必要强化外交政策的综合调整机能。战前的日本在面临重要局面时，往往在地区局和功能局上设立政务局，探索新的综合政策。冷战结束后迎来了危机频发的局面，1993年8月设立地位居于其他局之上的综合外交政策局，负责协调各职能局与地域局和政策拟定相关的工作。综合外交政策局有三项职能：对综合的外交政策进行跨部门的企划和拟订方案、危机管理以及综合处理联合国事务。[22]应当说，自成立以来，综合外交政策局发挥主要影响力的场合是危机管理，在其他方面并未见到明显成效。在2001年省厅行政改革中，外务省设两名副大臣和三名大臣政务官。亚洲局更名为亚洲大洋洲局，欧亚局更名为欧洲局、中近东非洲局更名为中东非洲局。（5）课。在外务省机构中，课的作用非常关键。由于其处于实际拟定政策的位置，往往在关键问题上有重要影响力。遇到首相关注的问题，课长级的官员同样能频繁进出首相官邸。一般而言，课内起草政策的多为年龄在30岁至35岁的副课长。（6）驻外机构。外务省突出的特点是拥有大量的驻外机构。因此，同使领馆的沟通和交流，在省内政治过程中占据重要位置。与媒体的驻外机构和综合商社相比，外务省驻外机构拥有较为庞大的信息网络。驻外机构每天向外务省提供大量来自一线的新鲜的决策信息，供省内相关部门及人员参考。

以上各部门的重要人事安排，也体现了“吉田主义”外交路线的特点。由于战后日本外交中根深蒂固的对美追随政策，因此从政策角度来看是亲美安保派，从官员所学外语角度来看是英语派占据了中枢位置。外务省内反主流派则试图通过打开与亚洲国家的外交来摸索与主流派不同的路线。

外务省内的决策程序，除了有在外务事务次官亲自主持下，由局、课等基层部门起草政策方案，再逐层上报批准的“禀议制”（ringi system）之外，[23]还有独具特色的会议制。（1）省议。省议大多在编制预算期间召开，参加者是外相、副大臣及大臣政务官。（2）干部会议。通常于每周二及周五召开两次。参加者为事务次官、外务审议官、各局局长、官房长官、官房审议官（总务担当）、外务参事官（国会担当）、官房总务课长，通常被称为外务省内的“御前会议”，讨论内容多为各局提交的报告及互相交换外交政策方面的意见。在形式上，官房总务课也可设定议题，但实质上，议题由各局提供。（3）新闻会议。各局局长、官房各课长（总务课长、报道课长、国内宣传课长等）在事务次官办公室会合，主要是针对当天各大媒体涉及外交的重要报道互相通气。（4）紧急会议。紧急会议也经常召开，一般也在事务次官主持之下进行。如向联合国安理会提交制裁伊拉克的决议案时，事务次官视情况召集中近东第一课长和联合国政策课长协商；当对华政府开发援助问题出现时，会召集亚洲大洋洲局中国课长和经济合作局的有偿资金课长、无偿资金课长等协商。另外，由综合外交政策局主持召集的此类会议也日渐增多。（5）主任课长会议。主任课长会议主要由各局排位第一的课长组成，每周召开一次。各局的第一课长指的是综合外交政策局的总务课长、亚洲大洋洲局的地区政策课长、北美局的北美第一课长、中南美局的中南美第一课长、欧洲局的西欧第一课长、中东非洲局的中东第一课长、经济局的国际经济第一课长、经济合作局的政策课长、条约局的条约课长等。（6）局议。各局每周召开一次局议，是局内共享信息的重要平台。参加者为局长、审议官、课长、副课长等成员。由局长传达干部会议的最新精神，之后由课长汇报主任课长会议的情况。

进入21世纪，特别是随着2001年贪污、失言等各种丑闻频频见诸报端后，外务省才真正驶上了改革的“快车道”。有学者曾形象地说，那时的外务省处于“破产清算”的状态。在媒体和舆论眼中，外务省成了“特权省”与“害务省”[24]。舆论压力传导到省内，极大地影响了外交官们的工作士气。

2002年2月12日，时任外相川口顺子发布十项改革措施：排除不正当压力，特别是处理好与相关议员的关系；摒弃错误的精英意识，树立为国民服务的意识；重新制定人事制度；彻底保守秘密；提高ODA的效率和透明度；外务省预算的有效及透明利用；建立与非政府组织的新型关系；建立新的对内、对外宣传制度；驻外使馆职能及人员的重新调配；增加政策草拟过程的透明化，在外务省建立“对外政策审议”机制，定期对政策进行评议。为推动改革，特设由外部有识之士组成的“外务省改革之会”，围绕上述十项措施，展开更加深入、细致的讨论。[25]正如《朝日新闻》社论委员船桥洋一所指出的那样，在外务省开展工作时，应确保排除主要来自执政党政治家的不当压力。如在对俄外交及对华农产品紧急限制措施问题上，由于“族议员”的施压，日本外交缺乏应有的灵活性。他指出，改革“政官关系”是政治改革与强化日本外交体制的契机。船桥建议：制定政官关系的规则。外务省的问题不仅来自政治家个人的压力，还有自民党政务调查会各个部会的压力，执政党的事前审查机制应予以废除；确立外务省对国会的说明责任，强化日本外交的支持基础；强化外相的威信和权限；强化以首相为中心的内阁主导体制。[26]

值得注意的是，战后外务省曾长期面临人员和预算困境。[27]据日本外务省调查，2015年日本外务省职员为5876人，美国为28505人，是日本的四倍。俄罗斯为11708人，法国为9334人，中国为9000人，德国为8046人，英国为6530人。[28]日本政界、外交界曾力促改善外务省现有人员和财政状况，以适应“自主外交”的要求。如中曾根康弘认为，“战后，日本外务省的预算、编制和驻外使领馆的数量，从经费与效果对比的角度来看，可以说外务省方面是努力奋斗了的。但是，在现阶段，同日本的国力比较，他们的工作就显得不能胜任了，这是实际情况。中曾根康弘认为，日本已成为现在这样的大国，而且是属于军事力量微弱类型的国家。因此，为了国家的安全和发展，正要求外交做出更大的努力，然而作为其核心的外务省，其目前的状态，是令人寒心的”。[29]

二战后随着日本经济的发展和在国际舞台上活动空间的不断扩大，制定外交政策的省厅日益多元化。除外务省，大藏省、通产省、文部省、科学技术厅等相关省厅也在不同课题以及不同层面上介入外交决策过程。特别是，20世纪80年代之后，原来被称为“对内省厅”的建设省、邮政省等也开始涉足外交决策课题。这样就不可避免地出现了如何协调各省厅的利益关系及政策立场的问题，而单靠外务省来执行这项任务显然是不够的。因此，强化首相及首相官邸的地位就日益提上了议事日程。

二 外交中的“政治主导”

冷战结束后，主张外交应由政治主导的观点渐趋强势，随着2001年新行政改革的推进，政治主导外交成为主要特征之一。这里的政治主导，并不单纯指个别政治家的影响力增大，也不是传统意义上所理解的执政党主导与政治家主导，而是指通过确立相应的体制提高政治家集体的政策制定与执行能力，具体而言，主要就是以首相为中心的内阁主导。[30]日本学者待鸟聪史也认为，这是“首相在包括政治任命者的直属人员的辅助下，以内阁为主要权力基础而开展的政权运营及政策决定的手段”。[31]从官邸主导的定义来看，其最大特征是首相依靠直属的人员。具体到官邸外交，日本国际大学教授信田智人在其《官邸外交》一书中将之视为“首相及官房长官指导内阁，在外交及安全问题上发挥领导能力的形态”。[32]

日本政府的决策过程从“55年体制”下的官僚主导型变为20世纪90年代的政党主导型，在21世纪初逐渐转向首相官邸主导型。应当说，2001年中央行政机构改革施行之后，特别是小泉内阁的出现，才使得舆论界和学术界对官邸在决策中的角色给予了集中关注。

在外交方面，长期以来内阁与自民党将实质性的决策权“下放”给外务省的中高层官僚，必须做出政治决断时，方由首相与外相来决策。但从突出首相领导力的桥本内阁开始，内阁机能得以强化。为应对“9·11”这一重大且需快速反应的危机事件，小泉政权活用了这一得到强化的政治制度。小泉缔造了21世纪初期日本的第一个长期政权。[33]在五年零五个月的执政生涯中，他以崭新的政治手法使得一些旧有的乃至全新的词汇成为公众耳熟能详的话语，如“官邸主导”“首相主导”“总统型政治”“政治主导”“民众主义”“脱派阀”“由官到民”“剧场政治”“作秀内阁”等。作为日本外交的最高决策者，小泉展开了极具个人色彩的外交实践。[34]由其本人引发的“小泉现象”也受到日本学术界与舆论界的高度关注。[35]在诸多研究小泉及其政权的成果中，尽管对其个性、政治理念、执政风格及执政成果褒贬不一，但较为一致的认识是“小泉纯一郎是一个与众不同的日本政治家”。那么，是什么因素支撑小泉成为一个“强势”首相的呢？对以后的首相又有哪些启示？

尽管众说纷纭，但也可归纳为以下四种较有代表性的意见。（1）个人能力。日本政治学者大岳秀夫在《小泉纯一郎民粹主义研究》一书中更倾向于使用“个人能力”[36]这一说法，即着重分析小泉特异的个性和能力。他重点关注小泉首相的特立独行，作为民粹主义者发挥到极致的对舆论的“人心掌控术”，对谋取更大领导能力的精准计算和果敢的实行等小泉自身的能力，以及擅于授权有能力的人来实施等偶然性因素。大岳将现代政治学意义上的民粹主义定义为“凭借大众媒体唤起和操纵舆论的政治现象”。[37]另外，日本东京大学教授蒲岛郁夫所使用的“说服政治”也可作为分析小泉时期民粹主义的理论工具。蒲岛认为，在现代政治中，“说服政治”变得越发重要。卓越的说服力有助于获得选民的支持。原先自民党的政治系统推行的是如何分配经济发展带来的利益这一“分配的政治”，小泉则明确主张与之诀别。他提出“即使是负增长也要实施结构改革”和“自民党必须放弃既得利益”等主张，在很大程度上引发了选民的“共鸣”。[38]可见，小泉时期的民粹主义不只是唤起和操纵舆论，还有对舆论的迎合与追随。这一时期的民粹主义也被称为依托大众媒体的剧场政治。这是战后日本政治中较为新颖且重要的现象。在决策过程中，小泉政府既主动唤起和操纵舆论，又被舆论所牵制。小泉的这一手法，对此后的政治家特别是安倍产生了重要的示范效应。民粹主义在日本的流行已成为当前突出的政治现象。（2）制度。[39]持这种意见的学者认为，首相地位极大提高，主要应归因于众议院选举政策、行政改革、政党助成金改革等制度性变革所引发的连锁效应。加之小泉十分注意最大限度地灵活使用得到强化的首相权力。这种观点主张，小泉时期决策系统的变化属于结构性的变革。因此，在今后较长时期，尽管不能排除凡庸之辈出任首相，但他也能在这一政治舞台上发挥积极作用。（3）制度+个人能力。[40]日本政治学者内山融认为，小泉首相的政治手段主要由两方面构成：一为“激情首相”，即通过强调善恶对立这一剧场化政治，获得国民的支持，突出的是小泉的个性特征；二为强有力的首相，主要基于支撑小泉发挥领导能力的制度性因素。（4）制度+个人能力+舆论支持。小泉执政时期总体上保持了较高的支持率也是其“强势”地位的源泉。饭岛勋曾称：“小泉最初是背负着占1.2亿国民中90%的期待执政的。”据JNN调查，小泉的内阁支持率最高达到92.8%。在小泉内阁的电子杂志上，日本学者五百旗头真这样评价小泉：“战后的自民党政府，由党和官僚两大机器联动，加上作为其支持母体的庞大利益集团，实施了恣意的派阀政治。以压倒性的支持率为背景，小泉首相上演了一幕打破长期以来实行的派阀政治和既得权政治的大戏。实施了不受派阀左右的阁僚人事，战后，日本史上只有吉田茂和小泉。与吉田茂执政后期的不受欢迎相比，小泉执政的五年中并未见到支持率的衰退。真是一个创造奇迹的人。”[41]在为饭岛勋的《小泉官邸秘录》一书所做的书评中，五百旗头真认为自民党和官僚机构的优势地位，在战后似“万有引力法则”般难以撼动。小泉何以能斗胆挑战？原因有三：广泛的国民支持是主因；桥本行政改革带来的首相官邸权限的强化；作为首相的小泉毫不动摇，实施了强有力的领导。

在小泉执政时期，自民党内有着这样一种默契，即尽管不满意小泉独断专行的执政手段，但“不能让一个有较高民众支持率的首相下台”。与此相应，小泉的人气效应也使自民党在选举中收获颇多。2001年7月29日，日本举行第19届参议院选举。这是小泉政权成立以来的首次国政选举，约5700万人参加投票，占总选民数的64%。蒲岛郁夫将这次选举称为“期待投票”型选举，各方最为关注的是，拥有高支持率的小泉内阁究竟能否通过本次参议院选举得到体现。[42]结果，自民党获得64席、民主党26席、公明党13席、自由党6席、共产党5席、社民党3席、保守党1席、其他党派及无党派3席，在一定程度上证明了小泉的人气为自民党的胜利做出了贡献。

与时任美国总统布什的个人关系，也为小泉较为自主地开展外交提供了一定的条件。2001年6月，小泉首度访美。在担任首相之前，小泉并未真正有过外交经验，开始时或许因过度兴奋而显紧张之态。[43]饭岛勋认为，此次会谈的最大成果是小泉和布什之间建立了“个人信赖关系”。会谈后，布什称，“于我而言，小泉首相是挚友。我们定能进行良好的合作”。小泉亦称，“初次首脑会谈就能构筑起这样的信赖关系，非常令人欣慰”。[44]9月25日，小泉再度访美，布什将《白昼的决斗》的电影海报彩印复制品作为礼物赠送给小泉，并在上面郑重签名。曾担任驻美大使的柳井俊二从这一细节得出这样的结论：“由此可见，布什对小泉抱有好感。”[45]五百旗头真认为，在“9·11”事件后充满危机的国际政治中，小泉首相通过维护日美之间未曾有过的紧密关系，在外交方面取得了政绩。对于小泉，幸运的是，美国布什新政权的诞生为构筑良好的日美关系提供了条件。[46]“9·11”事件时担任外务省北美局日美安全保障课课长兼企划课课长的兼原信克也称，“在小泉和布什执政时期，日美关系进入了由小泉和布什构筑的黄金时代”。[47]

最后，小泉的长期执政也成为其“强势”的一大原因。冷战后到第二次安倍内阁之前，海部俊树、宫泽喜一、细川护熙、羽田孜、村山富市、桥本龙太郎、小渊惠三、森喜朗、小泉纯一郎、安倍晋三、福田康夫、麻生太郎、鸠山由纪夫、菅直人及野田佳彦等先后出任首相，并走马灯似的多次改组内阁。

小泉政权之后，首相（包括安倍的第一任期）并未足够活用已经强化了的政治制度，开展官邸主导的外交政策。自2012年底组阁以来，安倍在外交与安全问题上延续并发展了小泉时期的官邸主导的局面。对此，日本媒体习惯性地称之为“君子豹变”[48]，形容其变化之大，前后判若两人。安倍能够开展首相官邸主导下的外交，除了活用小泉执政时得以强化的首相及首相官邸的权力之外，还有以下重要原因：第一，对发挥首相领导能力有强有力的意志与能力。安倍表示，“我是经历过重大挫折的人，但作为政治家的根本姿态并未发生变化”，[49]其目标是做敢作敢为、不畏指责的“战斗型政治家”。第二次安倍内阁接连推出并通过关键性法案，即为明证。加之，安倍注重发挥“小集团”决策模式，在重要问题上直接授意“侧近”去做。例如，2015年安倍访美，以“迈向希望的同盟”为题做了长达45分钟的英语演讲。原先，首相的重要讲话稿一般由外务省草拟并反复征求首相本人及对象国的意见，才能最终定稿，最后体现的并不一定是首相的真实想法。而安倍的讲稿，从草稿到最终完成至少修改了10稿以上。首先是了解安倍首相想法和心理的谷口智彦（内阁参事、庆应大学研究生院教授）负责撰写初稿。在此基础上，首相、谷口等人反复磋商，针对讲话的结构和顺序、表达方式、关键词的使用方式和英语译法的准确性等，从各种角度进行仔细推敲。其间还向谷内正太郎、佐佐江贤一郎和斋木昭隆征求了意见。由于“remorce”（反省）这个关键词会出现两次，为了表现对于众多“美国年轻人”丧身第二次世界大战这段“无可挽回的、惨烈的”历史的反思和忏悔之意，安倍他们将其中一个改成了更具宗教意义的“repentance”（悔悟）。定稿方案直到4月26日才在飞往美国的专机上被交到首相手中，完成稿的最终出炉可谓经过了细致入微的反复推敲与琢磨。第二，国家安全保障会议（日本版NSC）的成立。经长期酝酿和推动，日本国家安全保障会议于2013年12月4日正式启动，日常办事机构也于2014年1月7日宣告成立。该机构的设立具有双重含义，既是国家安全战略实际运营的组织基础，也是外交与防务决策机制变革的重大举措。其目的在于确立首相官邸主导外交与防务问题的最高指挥部职能，提升日本的战略决策与快速综合反应能力，为其“普通国家”甚至是“全面大国”的战略目标服务。根据不同的课题，灵活举行以首相为首的“四大臣会议”“九大臣会议”，以及危机发生时由首相指定人员参加的特别国务大臣会议。国家安全保障局全面负责“日本版NSC”事务层面的工作。该局的主要职责是对决策信息进行系统分析与处理；同时，召集相关省厅的次官和局长等级别的干部，通过召开专门会议汇总并拟定草案；此外，该局也负责与各国主管国家安全的相关机构“对接”，进行日常性的沟通与合作。在具体的人员配置上，该局由来自各省厅推荐的67名成员构成，下设综合、战略、情报、“盟国·友国”、“中国·朝鲜”以及其他区域等6个部门，其中3个部门的“一把手”来自防卫省，2个来自外务省，1个来自警察厅。第三，内阁官房长官对外务省的调控能力增强。[50]内阁官房长官一职，原本不是内阁阁僚，只是统管内阁庶务，战后较长一段时间，通常由分量较轻的政治家担任该职，但如同佐藤荣作内阁起用党内元老级政治家保利茂那样，后来一些内阁多起用重要阁僚担任此职。中曾根康弘内阁的后藤田正晴便是典型代表。另外，自2001年实施新的省厅改革后，内阁官房大幅增加编制，人数约为1995年的两倍。新《内阁法》第12条明确了内阁官房对内阁重要政策的“企划、拟定方案及综合调整”之权限。内阁官房为最高和最终的调整机关，在政策调整上位居各省之上。在首相领导下，内阁官房主导政策。这样一来，从整体上统揽这项工作的内阁官房长官的作用就得到了实质性提升。然而，与自民党长期执政的时代不同，现在的安倍内阁，是自民党经过2009～2012年在野时期后重新执政并与公明党建立的联合内阁。那么，内阁就不能继承同一执政党内的前内阁，而必须否定反对党组建的前内阁，建立起脱胎换骨的新政权。因此，内阁官房长官起到的就不再仅限于作为重要阁僚受到首相信任，并对跨部门决策负有最终责任，这样维持现状式的作用了。他必须起到否定前内阁同时又继承过去遗产的职责。积极干预人事是菅义伟的特点。比较典型的例子是他无视过去由副职接任内阁法制局长官的惯例，起用了时任驻法大使的小松一郎，为修改关于集体自卫权的宪法解释铺设了道路。此外，在美国政府对安倍首相2013年12月参拜靖国神社发出“表示失望”的声明之际，首相辅佐官卫藤晟一发表了“倒不如说是我们对美国感到失望”的评论，当时被菅严厉地斥责。这种路线修正的做法也反映了其危机管理能力的高超之处。如上所述，菅通过“人事”和“斥责”控制了阁僚、各省和相关部门。综观党和官僚机构，现任内阁中能够进行这种调控的人物或组织几乎再无他者。因此，如今关键信息都会集中由其加以处理。

从“吉田主义”时期到安倍执政时期，官邸主导能力及对外务省官僚的活用能力不尽相同。通过观察下面的“官邸主导与官僚活用”示意图（见图1-2），可较为直观地对其进行“定位”。横轴代表官邸主导的强弱，纵轴代表官僚活用的强弱。在传统自民党时代，外务省官僚在外交实践及政策制定中发挥了实质性的作用，因而是典型的“官僚主导”的特点。首相除了在类似旧金山媾和、冲绳返还以及中日邦交正常化等重大外交决策上发挥首相个人的领导能力的特例外，通常较为注意处理与外务省官僚的关系，但官邸主导意图与能力均相对较弱，因此归于第Ⅱ象限；呼吁“政权更迭”的民主党在2009年众议院选举中取得大胜，民主党党首鸠山由纪夫出任首相。在政府内首相官邸与相关省厅的关系上，他力主“政治主导”、“首相主导”和“官邸主导”。但事实上，在诸如普天间基地搬迁问题上，只是有意识地将外务省与防卫省官僚排斥在外，未用强有力的官邸主导措施来跟进，结果导致内阁阁僚也各自为政，最后又不得不回到自民党时期的做法（第Ⅲ象限）。菅政权时，在“钓鱼岛抓扣事件”上实行以仙谷由人官房长官为中心的表面上的官邸主导，但并未活用官僚的知识，结果决策失误。该事件充分暴露了首相官邸在解决问题时手法的稚嫩、鲁莽和笨拙，菅直人内阁的领导能力和民主党的执政能力备受质疑，同时又给中日关系造成难以估量的损失（第Ⅳ象限）。继任的野田政权执行了“不是自民党的自民党政策”，较之官邸主导，更强调活用官僚（第Ⅱ象限）。在小泉政权和第二次安倍政权执政时期，转向官邸主导与官僚活用能力均较强的政治主导，并非排除而是有效地活用官僚。

图1-2 官邸主导与官僚活用

资料来源：原图系日本学者信田智人所绘，本书有所修正。信田智人「外交における政治主導」、井上寿一など全編集委員編『日本の外交第6巻 日本外交の再構築』、岩波書店、2013；信田智人『政治主導vs.官僚支配——自民政権、民主政権、政官20年闘争の内幕』、朝日新聞出版、2013、第215頁。

近年来，官邸主导重大外交政策成为日本外交中较为常见的现象。客观而言，加强政治主导，强化领导人的权力与权威，在国际上并非日本一家。有学者认为，宪政意味着对官僚理性的、合理性的、系统性的运用，这一理念在伊藤博文那里非常明显，并且成为美浓部达吉的思想核心。[51]依据日本议会内阁制之精神，内阁行使行政权，对国会负连带责任。加强内阁，特别是首相的领导权，对于外交充分反映民意是有积极作用的。此外，在外交问题日益复杂化、参与行为主体随之多元化的全球大变革时代，需要足够的战略统筹和综合应对能力。从这个意义上说，政治主导外交有其必然性与可行性。但与此同时，政治主导外交也有较为明显的缺陷，甚至是危险性。在缺乏足够的决策信息时，官邸主导较难避免决策失误；或者是介入本应是外交官僚职权范围内的业务，也容易造成外交体制上的混乱。[52]特别是当缺少足够的制衡时，难免出现首相集权的局面。这一态势业已显露。安倍相权“一极独强”，短期内无论是政府还是执政党内均难以出现有力的挑战者。当重大外交事件发生时，倘若依凭较高的支持率来操纵民意，可能会走向其强调的“民主”的反面。在这点上，原外务省外务审议官、现日本综研国际战略研究所所长田中均认为极易造成首相“暴走”的局面，因此不应期待“首相独强”。他建议，与其期待强有力的首相，不如重构有效实现外交课题的政官关系，官僚从专业角度向政治家提供具体的提案，政治家基于这些提案对大局做出判断和决策。这才是应有的政治过程。[53]此外，日本国内也有观点认为，外务省官僚不仅仅应实施外交政策与对外谈判，而应在冷静思考国家利益的基础上，向决策者提出理性的、便于操作的方案。同时，在政权更迭时应着力维持基本外交政策的稳定，避免走极端。这应当是新时期外交官的责任。