第一章 行政权力及政府改革路径

第一节 行政权力

学界从不同角度对行政权力进行界定，不同定义虽各有侧重，但在行政权力的性质、目的、主要内容等方面也达成了共识。在性质和目的上，主流观点认为行政权力是国家政权的组成部分，[1]其目的是执行国家意志、体现国家观念。[2]行政权力是国家行政机关或法定组织依宪法和法律享有的[3]强制性手段，[4]是行政主体依法进行行政管理、提供公共服务、完成行政职能[5]的公共权力。[6]

在行政权力的内容上，多数学者认为行政权力是对内政、外交等国家事务[7]、社会事务的管理权力。例如，罗豪才认为行政权力是国家行政机关执行法律、管理国家行政事务和社会事务的权力，是一种国家治理和服务社会的公权力。[8]张弘认为行政权力是对国家事务和社会事务进行各种管理、服务的权力。[9]张国庆认为行政权力是“国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的能力。”[10]

在行政权力的类型上，目前较为全面清晰的分类是《中共中央办公厅、国务院办公厅印发的〈关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见〉》对行政权力的类别列举，包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决……[11]在行政审批制度改革背景下，与改革内容最为相关的概念是行政许可、行政审批、政务服务。三个概念的性质、内涵外延、侧重点各不相同。

一 行政许可

行政许可具有明确的法律界定。《中华人民共和国行政许可法》（2019修正）将行政许可定义为：行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。[12]

学界对于行政许可的定义与行政许可法的界定基本一致，总体上聚焦在对从事特定活动的资质的准许。例如，罗豪才认为，行政许可是“依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的行政行为。”[13]行政许可是行政机关或相关机构行使的重要的行政管理权力，是通过规制外部行为的方式行使对经济社会等事务的管理权限。行政许可具备“无许可即禁止”“依申请”“审核验证”等特点。

第一，“无许可即禁止”。“无许可即禁止”突出了行政许可的强制性特征，在特定领域未经行政机关许可批准的行为活动属于违法违规行为，行政相对人不具备从事有关活动的资质及权限。例如，黎国智认为，行政许可是国家行政机关对一般人的禁止措施和对于特定人和特定事的禁止措施依法予以解除的行政措施。[14]非许可即禁止的特点使得行政机关及相关机构行使行政许可权本质上成为解除禁止的行为。

第二，“依申请”。“依申请”指的是相关部门行使行政许可权需要行政相对人提出申请，这说明行政许可权是一种被动的行政权力，须经外在于行政序列的主体发起方可行使。这实际上是对行政许可权的约束性规定，避免权力行使者依主观偏好做出运用权力不当的行为。较多学者在行政许可的定义中强调“依申请”的特征。例如，应松年认为，行政许可指“行政机关根据相对人申请，做出决定允许相对人做某事、行使某种特权、获得某种资格和能力的行为”[15]。胡建淼认为，行政许可指“行政主体依据行政相对人的申请，依法赋予特定行政相对人拥有可以从事为法律所一般禁止的权利的资格的法律行为”[16]。

第三，“审核验证”。“审核验证”指行政机关及相关机构在行使行政许可权力时所做出的实质性行为。通过审核验证行政相对人是否符合从事特定活动的相关条件规定，决定是否允许行政相对人获得相关资质。例如，杨解君认为，行政许可是“基于当事人的申请，行政主体经过对申请的审查而决定是否准许所申请的活动（或从事某种活动的资格）的行政行为”。[17]林毅认为，行政许可是行政主体对提出许可申请的行政相对人是否具备法定的权利的资格和行使权利的条件的审查。[18]

二 行政审批

与行政许可相比，行政审批更多的是行政性概念，在理论和实务部门的研究及实践中更为常见。有学者认为行政审批行为的性质、与行政许可的关系等皆不甚明确。[19]也有学者认为行政审批的内涵外延大于行政许可。行政审批并非严格意义上的法律概念，通常在指意和使用上更加宽泛，“行政审批的形式多样、名称不一，有审批、核准、批准、审核、同意、注册、许可、认证、登记、鉴证等多种形式”。[20]还有观点认为行政审批与行政许可应属同一概念，是对行政机关及相关机构行使同一项行政权力的不同称谓。这使得行政审批的边界在较长时期内较为含混。

地方政府对于行政审批的界定也不尽相同。有的地方将行政许可与行政审批作为不同的行政权力，认为“审批机关根据公民、法人和其他组织的申请，以书面方式允许其从事某种行为、确认某种权利、授予某种资格的行为，包括行政许可、审批、核准、注册登记、认证、资质评定等性质相同或相似的行政行为”[21]。有的地方将备案归入行政审批的概念范畴，认为行政审批是“本级政府及其行政管理机关根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为，主要包括审批、核准（含审核）和备案”。[22]

2001年，中央政府对行政审批做出较为明确的定义。国务院行政审批制度改革工作领导小组印发《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》的通知，将行政审批界定为“行政审批机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为”。[23]此文件对行政审批的界定逐渐成为被理论和实务界广为接受的定义。

三 政务服务

政务服务是比较晚近出现的概念。随着国家推行“放管服”改革，建设人民满意的服务型政府，政务服务开始被实务部门作为与行政审批交替使用的概念。行政审批制度改革由此开始出现向政务服务改革过渡的趋势。2018年5月，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，[24]其中使用了“审批服务”的概念。这是国家政策文件中行政审批向政务服务过渡的中间阶段的表述方式。在建设服务型政府的背景下，行政审批不仅是政府部门及相关机构照章行使的行政权力，应同时作为政府提供的服务，从用户角度出发，关注服务态度和用户满意度。

国务院有关部门和部分地方对政务服务做出了界定。例如，司法部将政务服务定义为“行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织通过网上政务服务平台，向行政相对人提供的行政许可、行政确认等纳入行政权力事项目录清单和公共服务事项清单的各项服务”。[25]江苏省政府将政务服务定位为“各级地方人民政府及其所属部门或法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，依公民、法人或者其他组织的申请，实施行政许可、行政确认等具有依申请实施特征的行政权力和公共服务事项的行为”[26]。四川省政务服务条例将政务服务界定为省内“在政务服务中心为公民、法人和其他组织……依法受理和办理行政许可、非行政许可审批和公共服务等行政管理事项的活动”[27]。贵州省政务服务条例规定，政务服务事项包括行政权力事项和公共服务事项。

从实务界对政务服务的定义以及实际推进的改革来看，政务服务概念的边界大于行政审批。政务服务事项不仅包括行政审批事项，也包括公共服务事项。两者的区别主要体现在是否包含公共服务事项。公共服务事项是政务部门主动提供的公共及便民服务，不需要审批机关对是否符合资格进行审批。例如，水电气暖等生活性便民服务、就业指导、卫生健康、帮办代办等都属于公共服务的范畴。