第三节 政府法律顾问制度的新发展

2014年10月23日，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。其中明确提出“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”。2016年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅公布了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》。《意见》中明确指出，在党政机关、人民团体、国有企事业单位分类推行法律顾问制度。由此可见，这些命题的阐明，实际上为我国建设和完善“政府法律顾问”制度确立了基础，明确了各级人民政府的努力方向。

我国的政府法律顾问制度起源于20世纪80年代，它经历了从试点到逐步成熟的阶段。1988年9月，深圳市人民政府成立了市政府法律顾问室，与深圳市政府法制工作机构合署办公，为政府提供经济、公共事务等领域的法律事务咨询。1989年，司法部发布了《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》。1993年，司法部发布了《司法部关于深化律师工作改革的方案》，明确提出在国家机关等有关部门和单位中进行政府律师试点。1999年6月22日，吉林省颁布实施《吉林省人民政府法律顾问团工作规则（试行）》，标志着全国首家省级政府法律顾问团的成立，其中明确了法律顾问团履行职责的主要活动形式是：列席省政府召开的各类会议和完成省政府领导批示、交办的具体法律事务。相关统计数据显示，截至目前，我国已组建8200多个政府法律顾问机构，其人员主要由政府法制部门人员、公职律师、法学专家、执业律师等组成，其法律专业性大大加强。在其中，担任政府法律顾问比较大的群体是律师。约有23500名律师受聘担任各级政府部门的法律顾问，占全国律师总数的1/10以上。多省（区、市）构建了省、市、县三级政府法律顾问工作体系。这些律师为各级政府部门提供咨询、出具法律意见书、参与重大项目研究、参与涉法涉诉信访处置，为政府科学决策、依法行政、促进经济发展、加强社会管理、维护社会稳定、推进社会主义法治国家建设作出了积极贡献。

从目前全国政府法律顾问制度运行模式来看，主要包括以下三种形式：第一，政府司法行政部门建立公职律师制度，由公职律师担任政府法律顾问；第二，各级政府及政府部门直接聘请专家、律师法律顾问；第三，由各级政府法制办负责，组建政府法律顾问机构。而在这三种模式中，第三种模式较为普遍，即通过各级政府的法制部门牵头，整合学者、律师等社会各个领域的法律人才，组建政府法律顾问队伍。因此，在总结地方的政府法律顾问制度的基础上，四中全会提出，“建立政府法制机构人员为主体，吸收专家和律师参加的法律顾问队伍”。由此可见，建立政府法律顾问制度是促进依法行政、建设法治政府的迫切要求，也是创新社会治理的客观要求，更是促进转变政府职能的现实需求。为了更加充分地发挥政府法律顾问的作用，使其更好地为法治政府建设服务，当前最为迫切的任务就在于创新政府法律制度。而这一制度创新的根本就在于对政府法律顾问的服务方式的完善与创新。

一 建立政府有偿法律服务制度

如上所述，当前全国各地的政府法律顾问大多数是以政府内设机构（如政府法制办公室）为主导，以职业律师为辅的一种法律顾问模式。例如，2010年7月，某市政府成立了政府法律顾问团，由市委政法委书记担任团长，司法局局长、法制局局长任副团长，12家律师事务所的主任为成员。这种以政府行政官员为主导的法律顾问模式，一方面充分体现出政府切实加大依法行政、合法决策的决心与力度；另一方面则也显露出律师作为政府法律顾问的一员，其地位更多的是一种带有名誉性和荣誉性的尴尬角色。在实践工作中，政府实际上极少需要律师处理具体的法律事务，因而也就不会按商业模式向律师支付顾问费用。

众所周知，法律服务是指在市场条件下，平等的市场主体（社会成员）因某项具体的利益需求在法律服务市场上购买的由专业人员提供的具有商品属性的法律服务。很明显这种服务天生便具备了商品的属性。从法律服务业的角度考虑，政府聘请律师担任法律顾问，实际上就是政府从市场上购买法律服务，理应支付相应的对价，而不应是主观地认为这是给予律师的一种荣誉或者名誉。律师取得的服务报酬不仅是其基本的生活来源，也是该行业生存发展的经济基础。政府作为机关法人，作为社会成员，无论其是以市场自由交易的方式还是以政府采购的方式获得律师的服务，都应该向律师支付行业公允的市场对价。因此，基于律师服务的商业属性，各级政府都应采取购买的方式以获取律师提供的法律服务。只有通过建立政府有偿法律服务制度（各级人民政府每年应当从财政中单列出法律服务费用，用于支付外聘法律顾问的法律服务费），才能有效地缓解由社会经济迅猛发展所带来的各种法律问题与政府部门缺乏法律专业领域实践操作经验之间的矛盾。目前在我国，各级政府并未形成一套系统科学具体的政府决策制度，突出表现为一些决策论证的不正当性和随意性。通过建立政府购买律师服务的制度模式，以期形成一套让律师作为政府法律顾问切实参与政府决策的长效机制，从而对有效地改变各级政府在决策制定过程中缺乏合法性论证以及具有随意性的政府决策的法律风险论证的现状具有重大意义。律师担任政府法律顾问的“摆设”形象也将得到彻底修正，进一步有效地促进政府法律顾问服务回归正位。

二 完善政府法律顾问服务模式

分析传统的政府法律顾问的工作方式，不难发现其主要工作内容局限在参与行政诉讼及行政复议、为政府提供相应的法律咨询、陪同政府领导信访接待等传统的法律服务事项上。如前文所述，在“建立政府有偿法律服务制度”的前提下，为适应产业承接转移政府工作新形势的需要，律师担任政府法律顾问的具体工作方式也就必须推陈出新，以更合理更有效的姿态全程参与到政府部门的相关重大行政决策与重大项目实施中去，发挥律师应有的作用。

具体而言，应从以下几个方面进行落实：

（一）维护律师应有的独立性

目前，有的律师在参与政府法律顾问工作的过程中，不敢依法发表与政府官员意见相悖的律师意见，并没有切实遵循“以事实为依据，以法律为准绳”的基本法治原则，没有充分发挥律师担任政府法律顾问独立阐述自己观点的优势。这一基本优势的丧失也就严重影响着政府法律顾问工作本身的客观公正性。因此，坚决维护律师应有的独立性，才能更好地发挥其法律服务的作用。例如在政府拟制定各项地方政策的过程中，律师可以对此进行有效的法律审查，防止地方政策与上位法律规定发生冲突，并对相关拟出台的地方政策的合法性发表独立意见，增强政策本身的合法性，提高政策的可操作性。

（二）全程参与、定向服务有关政府法律事务

各级政府在承接相应产业转移的过程中，政府的主要工作，涵盖了政府招商引资项目、政府工程项目、政府投融资项目的管理与实施等。具体又可分为项目立项、规划许可、土地许可、征用补偿、组建项目公司、建立融资平台、落实供电、供水、环保、消防、卫生、绿化、工程招标、投标、决标等。这些项目中都会涉及相关法律法规的适用，其中项目管理所涉及的法律领域较为广泛，适用的法规较多，例如：土地管理法、房地产法、公司法、保险法、环境法、建筑法、招标投标法、安全生产法、银行金融法律法规、税收法律法规等。如上所述，在企业改制、项目引进等政府活动中，由于涉及的法律事务繁杂，且大部分事务关系群众的切身利益，律师作为政府法律顾问便可以以相关项目为中心全程参与其中，从而可以对出现的相关法律问题提出法律意见，确保顾问工作依法快速推进，确实维护广大民众的合法权益。

根据现代服务业的相关规则，项目管理越来越趋向于社会化、复杂化和专业化，因此，各级政府应当充分发挥外部法律服务机构的功能，把政府项目中的法律事务交给外部法律服务机构承担，聘请专业律师为项目提供专项法律服务，这也是项目管理社会化的一个重要表现。与此同时，政府应该结合相关领导的分管工作，安排专业对口的律师为政府领导提供定向服务。在必要时法律顾问应当陪同政府领导进行考察、调研和信访接待等，有利于法律顾问及时获取相应的第一手资料，为领导提供专业律师意见，使得领导在处理具体的事务时于法有据，合乎情理。

（三）积极协助、有效处理群体性事件及突发性事件

2012年7月2日，发生在四川省什邡市的群体性事件以及2012年7月28日上午发生在江苏省南通市启东的群体性事件在全国范围内引起了广泛关注，“群体性事件”逐渐进入大家的视野。群体性事件作为政治学、社会学上的一个概念，著名学者于建嵘对其定义为：“有一定人数参加的、通过没有法定依据的行为对社会秩序产生一定影响的事件。”群体性事件的发生，其背后有深层次的社会原因。自改革开放以来，经济体制开始从计划经济向市场经济转变，在此过程中，国内的利益格局随之发生了重大的变化，然而由于利益分配制度的不完善导致的分配不平衡以及公众的思维观念转变的程度不同，部分政府部门在进行社会管理时出现操作失误等因素，导致了个别群体性事件的出现。

群体性事件给社会及公众的工作生活带来的影响是巨大的，比如对社会秩序有一定的扰乱，且会伴随着对公私财产的破坏。现阶段，政府在面对群体性事件时，依然存在沿用传统的行政管控模式，处理方法有失妥当的问题，不利于解决矛盾。因此，如果政府委派自己的法律顾问出面处理，一方面作为政府法律顾问的律师可以减轻来自政府的压力，方便沟通；另一方面律师出面比政府出面更容易让群众接受。律师作为政府法律顾问，在面对群体性事件时，能够较快反应出对应法律法规的规定以及解决途径，能够引导群众通过正确途径，在法律范围内帮助群众争取利益，从而更加有效地促进问题的解决和矛盾的化解，构建和谐社会。

根据《中华人民共和国突发事件应对法》第3条规定：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定”。有关学者对我国转型时期的社会突发事件具有的特点进行了高度概括，即覆盖面广、发生频率高、种类复杂以及国家化趋势加强。例如“非典”、禽流感、天津滨海新区爆炸等公共安全突发事件；汶川地震、泥石流、干旱等自然突发事件；三聚氰胺、三鹿奶粉等食品安全突发事件等。在因突发事件而产生的非常规的状态下，政府同样应当坚持依法行政，发挥政府法律顾问的积极作用，依法应对突发事件，保障公共安全。