- 公共就业培训绩效评价研究
- 何筠
- 13449字
- 2020-08-29 04:47:32
引言
一 公共就业培训界定及研究意义
1.关于公共就业培训
公共就业培训问题是一个事关经济与社会发展的重要问题，也是国内外经济与管理学研究的一个重要课题。本书所说的“公共就业培训”是指政府出资（全额出资或部分出资）并加以管理的，主要针对缺乏就业技能的社会成员进行的技能训练，属于政府公共就业服务体系的重要组成部分，进而也属于更大范围的政府公共服务体系的一部分。它们三者之间的关系（按照其概念范围的大小）是：政府公共服务体系→政府公共就业服务体系→公共就业培训体系。目前公共就业培训的主要对象是就业困难者。公共就业培训由政府财政进行补贴和资助，比一般的技能培训具有更强的公共服务性。公共就业培训的目标和宗旨是通过对受训者的培训，使其找到与培训内容相匹配的工作。
我国的公共就业培训脱胎于20世纪80年代的企业职业技术培训，中共中央、国务院在1981年《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干规定》中强调，大力加强职业技术培训工作，要普遍开展对城镇待业青年就业前的培训，[1]但大规模的公共就业培训是从20世纪90年代开始的。20世纪90年代，公共就业培训开始逐步纳入我国政府管理的范畴，政府逐步开展了多项培训计划，以公共财政经费为支持，加大了对公共就业培训的投入，为社会弱势群体的技能提升提供了机会。例如，1998年，劳动和社会保障部组织实施了针对下岗职工的再就业培训计划。2004年，农业部、教育部、劳动和社会保障部等共同组织实施了针对农村劳动力的转移培训，简称“阳光工程”。在此之后，国务院扶贫开发领导小组办公室、教育部、科技部、团中央等部委都在自己的职责范围内组织实施了公共就业培训计划。2014年以来，为了推进供给侧结构性改革，加快产业结构的更新换代，政府通过启动各项公共就业培训计划，一方面加大对员工的技能培训，使之与产业结构升级相匹配，另一方面对淘汰落后产能中的下岗职工进行转岗培训。通过上述公共就业培训工程的实施，数以千万计的劳动者接受了政府资助的各类就业培训，进而找到了合适的工作。目前，我国政府公共就业培训服务体系初步建立，公共就业培训的服务新模式正在探索，人力资本得到了提升，但是公共就业培训效果仍不理想，公共就业培训的长效机制尚未建立，一些深层次的问题仍亟待解决，其中一个重要的方面就是科学的公共就业培训绩效评价体系尚未建立。
2.公共就业培训研究的理论意义
公共就业培训制度实际上是我国社会主义市场经济体制的有机组成部分，伴随着我国公共就业培训的快速发展，一些问题也逐渐暴露，目前尚未得到理论界的足够重视。本书将分散在政府各部门的公共就业培训作为一个整体，从公共就业服务的角度以绩效为切入点进行系统研究，采用多种评价方法对我国公共就业培训的绩效进行科学评价，分析影响我国公共就业培训绩效的因素，在此基础上提出提升公共就业培训绩效的构想，研究公共就业培训制度及政府监管的创新路径，以拓展我国劳动就业管理研究领域、丰富劳动就业管理研究内容，同时也对公共就业培训绩效评价方法进行有益探索。
3.公共就业培训研究的实践意义
作为重要的社会经济问题，就业问题一直是世界各国政府所关注的，就业问题的妥善解决，不仅关乎一国经济的持续健康发展，也关乎一国社会的长治久安。1997年的亚洲金融风暴，尤其是2008年“次贷危机”引发全球金融危机后，解决本国的就业问题更是成为各国政府关注的焦点。各国政府纷纷制定相应的政策，由政府筹措资金，实施大规模的公共就业培训，以提升劳动者的职业技能，促进广大劳动者充分就业，解决日益严重的结构性失业问题。
当前我国的供给侧结构性改革迫切需要通过公共就业培训来提高企业的核心竞争力，促进整个国民经济的产业结构转型和质量提升。但我国的公共就业培训效果并不理想，培训的吸引力低，存在培训资金被挪用的现象，公共就业培训的绩效评价制度及政府监管有待建立和完善。因此，本书采用多种方式对公共就业培训进行绩效评价，并对其影响因素进行分析，探索完善的途径，对增强培训效果和提高培训效率、促进广大劳动者充分就业、促进社会的公平和稳定、促进经济发展具有重要的现实意义。
更进一步说，随着我国改革开放和社会主义现代化建设进入新的历史时期，党的十八大、十九大提出了产业结构优化和经济质量的提升问题，提出了企业发展的转型升级问题，提出了实现公民更高质量的就业问题，因而公共就业培训在整个国家经济社会发展全局中的地位和作用也越来越重要。就经济方面的意义来说，公共就业培训既关系到国家产业结构调整、转换和提升，又关系到大量企业的转型和升级，还关系到解决企业劳动力短缺和“招工难”的问题，更关系到提升千千万万就业者的就业能力以及促进其顺利就业问题。例如，我国目前劳动力的主体部分是新生代农民，数以亿计的新生代农民既是我国新型工业化、新型城镇化的主力军，又是我国新农村建设和现代农业产业发展的主力军。他们无论是进入城市就业和创业，还是留在家乡就业和创业，都表现出比父辈更强的职业提升和自我价值提升的渴望，表现出更强烈的对新知识、新技能的需求，因而新生代农民的公共就业培训市场需求特别巨大。又如，大中学校毕业生的就业培训也是就业服务的重要方面。在校中学生所接受的主要是一些基本的自然科学和人文社会科学通识教育，在校大学生所接受的也是基本的专业理论和专业知识教育，具体的职业技能普遍偏弱，因此，把大中学校毕业生纳入公共就业培训范围，有助于大中学校毕业生找到合适的工作。再如，在实施供给侧改革的新经济形势下，公共就业培训对企业员工劳动技能和素质的提升、企业员工潜能的发掘、企业产品质量的提升、企业竞争力的提升都具有十分重要的意义。此外，被征地农民、退伍军人等也是公共就业培训的对象。解决“三农”问题、解决城乡统筹问题、解决供给侧结构性问题，都需要公共就业培训的支持。就社会意义来说，公共就业培训关系到广大群众的就业和生计问题。就业是民生之本，公共就业培训体现了政府对弱势社会成员的扶持，也体现了国家惠民和富民的发展理念，对于实现社会稳定、实现社会公正和正义、提高全体人民的获得感和幸福指数都具有重要的意义。
二 国内外相关研究的现状
对于就业及其培训问题，国外学者曾做过有益的探索。例如，阿马蒂亚·森认为，贫困的根本原因是一个人创造收入的能力或机会的失去或被剥夺；[2]吉尔伯特、威奈尔特等人也主张通过提高求职者的就业能力来解决就业问题。[3][4]
在西方，关于公共绩效提升的实践可以追溯到19世纪早期，之后，1906年美国纽约市设立了以提高政府效率、促进公共部门生产力的探索为目的的市政研究局。[5]关于公共项目绩效评价的研究，在西方最早见于19世纪。1844年，法国工程师杜皮特在《公共工程项目效用评价问题》一文中，第一次使用了公共工程的社会效益这一重要的概念。[6]随着民众生活质量的提高，人们对公共项目提出了更高的要求，各国加强了政府公共管理，逐步推行公共项目绩效评估。20世纪80年代以来，许多西方发达国家及世界银行、国际货币基金组织等在公共项目绩效评价方面进行了大量的研究和探索，并不断取得新的成果。目前世界上有50多个国家进行了较为规范的公共项目绩效评价，其中美国、英国等国用完善的法律、法规明确了绩效评价的规则、程序、内容、方法和组织方式，规范了财政资金的支出和使用，建立了较完整的公共项目绩效评价体系。[7]
关于如何提高教育培训的绩效，弗里德曼1955年提出了“教育券”概念，旨在将市场竞争引入教育领域。[8]加里·S.贝克尔认为培训具有很强的外部性，提供这种培训的企业也可能得不到任何收益。[9]20世纪70年代西方国家开始形成和发展的新公共管理理论和新公共服务理论，对包括教育培训在内的公共产品的生产与供给进行深入的研究，最有代表性的是2009年诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆的研究，她强调采取多种组织和多种机制（多中心主义）进行公共事务的管理。[10]詹姆斯·Q.威尔逊进一步认为政府在公共服务过程中，应将具体服务交由私营部门去操作，政府主要承担制定策略与监管的责任。[11]艾伦·汉森等对公共就业培训服务的职能和运行方式进行了研究。[12]
近年来我国学者也开始重视对公共服务绩效的研究，研究成果逐渐增多，这为深入研究公共就业培训的绩效问题提供了理论基础。赵曼等对我国公共就业服务支出进行了绩效评估；[13]刘昕重点研究了发达国家公共就业服务外包的制度设计；[14]胡绍英等认为要引入以目标管理为导向的绩效评估制度，树立客户满意理念；[15]马树才等实证研究了我国公共就业服务的求职者和用人单位人岗匹配的满意度。[16]在农民工培训方面，刘平青等对农民工培训的现状及效果进行了研究，[17]陈晓华等对农民工培训的方式和方法进行了研究。[18]在公共服务绩效评价方法的运用上，我国学者也在不断尝试。彭国甫等比较早地在政府公共事业绩效评价中采用因子分析和数据包络分析法；[19]王锐兰则采用了灰色综合评价法对非营利组织绩效进行了评价；[20]王欢明等从效率、回应性和公平三个方面研究了公共服务绩效，运用灰色定权聚类法对上海市公共汽车交通服务的绩效进行评价。[21]
虽然公共部门绩效评价的实践探索和理论研究已经开展了近两个世纪，但对于公共部门绩效的界定，以及对绩效评价方法的认识并未达成一致意见。我国学者孟华、李文彬等人对西方学者关于公共部门绩效或政府部门绩效的主要观点进行了梳理和总结。他们认为，综合起来看，西方学者对此有四种主要认识：第一，强调绩效评价的“结果导向”；第二，强调绩效评价的“过程导向”；第三，强调绩效评价的“能力导向”；第四，强调绩效评价的“综合导向”。[22][23]本书在综合考量的基础上，主要取第一种认识，即基于结果、成效的绩效评价。
关于公共就业培训绩效评价方法，国内外学者一直在探索，归纳起来学者们的研究主要从以下几个视角进行。
（1）教育学视角。从教育学视角进行公共就业培训绩效评价的方法主要有柯克帕特里克评估模型和斯塔弗尔比姆的CIPP模型。美国威斯康星大学的柯克帕特里克1959年在其博士学位论文中首次提出了四层次培训评估模型。他将培训评估的重点放在四个层面上，即反应层、学习层、行为层、结果层。柯克帕特里克培训绩效评估模型已经成为全世界应用最广泛的培训绩效评估模型之一，一直沿用至今。然而在实际使用过程中依然存在问题，从第一层到第四层，准确获取信息越来越难，操作的难度加大。Kaufman等将柯克帕特里克培训四层次绩效评估模型扩展为五层次模型，即培训项目所需资源可行性与反映内容的评估、掌握评估、应用评估、组织效益评估和社会效益评估，[24]他们强调培训产生的社会效益不单单是组织获得的结果，还可能对其他利益相关者产生影响。[25]之后，Alliger和Holton等学者综合了心理学、社会学等学科的知识，从层次内涵、培训评估变量等方面进一步发展了柯克帕特里克培训绩效评估模型。[26][27][28]另外，1967年，美国学者斯塔弗尔比姆提出了教育效果评估的CIPP模型。CIPP评估模型强调评估活动贯穿于整个教学过程的每个环节中，评估的内容主要包括背景评估（Context Evaluation）、输入评估（Input Evaluation）、过程评估（Process Evaluation）和成果评估（Product Evaluation）四项，因四项评估内容的首个字母为CIPP，故简称“CIPP评估模型”。[29]最初，CIPP模型是为解决美国一些接受联邦政府资助的学区教育绩效评估问题而提出的，后来逐步应用到其他项目的效果评估中。近年来我国一些学者也在柯克帕特里克培训理论的运用上做了一些探索。赵步同等对柯克帕特里克评估模型在我国的落地提出了建议。[30]汪群等在柯克帕特里克四级评估模型的基础上构建了可操作的指导方案。[31]也有学者如张建伟等尝试应用CIPP模型对我国公共就业培训的绩效进行评价。[32]
（2）经济学视角。从经济学视角进行公共培训绩效评价的主要有逻辑分析法和“3E”评估模式。逻辑分析法产生于20世纪60年代，它是作为目标管理法和投入产出法的辅助方法而出现的，1970年美国国际开发署开始在援建项目中使用这种方法。其在20世纪90年代的西方政府管理改革中逐渐被重视起来，在方法上也逐步完善，成为政府绩效评价的重要方法。逻辑分析法是指运用逻辑推理法对设定条件与各种可能产生的结果之间的相关性进行分析，即找出公共资金投入与产出效果之间内在联系的绩效分析方法。[33]逻辑分析法没有统一的范式，但一般应包括投入、活动、产出、结果等部分，可以分析项目的效率、效果、影响和持续性。这一分析方法的核心是关注培训投入产出的经济效益，寻找事物之间的内在联系，具有显著的经济学特征。目前国内有学者将逻辑分析法用于公共服务的绩效评价中，但在公共就业培训绩效评价中还鲜见。在20世纪中后期全球经济滞涨和全球化竞争加剧的背景下，西方国家为了解决公共部门绩效低下、财政困难的问题，由过去对公共部门提供审计式的鉴证和绩效报告逐渐过渡到重点评价公共支出效率性和效果性。美国会计总署率先把对公共部门的单一经济性指标的审计扩展到经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）并重的审计，形成了所谓的“3E”评估模式。我国学者罗瑜亭等以“3E”评估模式为基础，建构了政府购买公共服务过程及评价指标体系的逻辑框架。[34]
（3）管理学视角。20世纪70年代以来发展形成的新公共管理理论主张在公共服务的绩效评价中运用企业的绩效评估方法，认为政府服务质量的不断提升和消费者需求的极大满足是最根本的服务绩效评价标准，费耐尔提出的“顾客满意度指数”（CSI）得到广泛应用。Kluve采用满意度的方法对欧洲国家公共就业服务体系的效率进行了研究。[35]Ancarani进一步认为，公共服务绩效评价需要向消费者价值（Value for Customer，VC）评价转换，从传统的以服务的质量和资金使用价值为中心转向以消费者满意度为中心。[36]VC的提出，促使政府在提供公共服务时更加关注消费者价值和满意度。而在企业管理诸多绩效评估方法中，运用到公共部门绩效评价最多的是平衡计分卡（Balanced Score Card，BSC）。罗伯特·S.卡普兰、大卫·P.诺顿1992年在《哈佛商业评论》上发表了题为《平衡计分卡：良好绩效的测评体系》的论文，在文章中第一次提出了战略管理工具平衡计分卡评价理论。卡普兰、诺顿在对12家当时绩效测评处于领先地位的公司进行调研的基础上，提出包括财务、客户、内部流程、学习与成长四个方面指标的平衡计分卡。平衡计分卡强调企业内部和外部、结果与驱动因素、长期和短期、定性和定量的平衡。这一方法提出后，不仅在企业绩效评价中被广泛采用，而且被应用到公共部门的绩效评价中。杨文明等对平衡计分卡在我国政府绩效评价中的应用进行了研究。[37]吴贵明等应用平衡计分卡对我国公共就业服务行政组织战略性绩效指标进行了设计。[38]
在对中外的相关文献进行梳理回顾中，我们发现，当前公共就业培训问题的研究存在如下几方面的不足。
（1）国内针对公共就业培训的理论研究还相对不足。与国内相对较丰富的公共就业培训实践相比，国内学者对公共就业培训的理论研究非常缺乏，为数不多的文献也只是对农民工培训等单项公共就业培训进行的研究。
（2）关于公共就业培训绩效评价的研究相对较少。如果说国内针对公共就业培训的理论研究还相对不足，那么国内学者对公共就业培训绩效问题的研究更是有限。在有限的文献中，主要集中在柯克帕特里克评估模型、斯塔弗尔比姆的CIPP模型、“3E”评估模式的运用，具有创新意义的定量绩效研究方法相对不足，绩效评价方法的研究还有待丰富和深入。
（3）对各地公共就业培训的绩效评价研究尤其欠缺。公共就业培训的绩效评价在我国还属于一个新的理论问题，既需要各地政府和培训机构在实践中积极探索，又需要理论工作者及时地从学术上加以总结和提升，并进行一些前瞻性、指导性和智库性质的研究，为政策的制定和完善提供依据。
三 公共就业培训管理的核心在于绩效评价
笔者认为，从管理哲学的动机与效果的关系来审视，效果评价重于动机评价。绩效（Performance）是由“绩”和“效”组合成的词，综合反映和体现了工作成果。所谓“绩效”是指一个机构或组织的相关活动或项目的投入、产出与结果（Outcome），它强调产出与结果（Outcome），并能反映组织所具有的特定能力的效率、效益、公正和质量等，[39]是可以用量化指标来描述和测定的，是已经实现的目标或效果。[40]普雷姆詹德提出，绩效包含效率、产品与服务的质量及数量、组织所做的贡献与质量，概括地说，绩效包含节约、效益和效率。[41]
评价则是依据一定的目标和指标，运用一定的标准和方法对事物做出的认知、评估和判断。现代公共管理理论认为，“结果至关重要”。结果即公共机构项目的产出效果，结果测量则是对公共项目的结果进行定期测量与报告。[42]也有学者提出“业绩测评”（Performance Measurement）、“产出指标”（Output Indicators）或“后果指标”（Outcome Indicators）等相近的评价理论。[43]英国政府在20世纪80年代进行了主要针对政府支出绩效评价的改革，提出了政府绩效管理的概念。政府绩效管理是政府公共支出绩效管理的简称，指政府依据财政效率原则，采用相应的方法，围绕绩效目标的建立、实施、评价、反馈等基本环节构建起来的公共资金绩效管理制度。[44]可见，政府绩效管理是以政府为绩效管理主体、以公共开支为管理对象的公共管理制度。政府绩效管理遵循财政效率原则，采用特有的方法。公共支出管理的核心和发展趋势是强化效果评价和绩效的提升。
基于上述理论，笔者认为，公共就业培训绩效是指公共就业培训资金投入与运行方式所产生的效果，包括其产生的人力资本效果、经济效果和社会效果等。公共就业培训管理的核心在于通过科学的绩效评价提升公共就业培训的质量、效率，增强培训效果。也就是说，探索科学的公共就业培训绩效评价体系和方法是提高我国公共就业培训水平的关键。公共就业培训是一种服务社会的非营利的技能培训，其绩效的认定有其特殊性，主要着眼于受训对象职业技能的提升及其带来的经济效果和社会效果。公共就业培训绩效评价应包括对培训机构培训效果的评价和对各级公共就业培训管理部门的工作绩效评价两方面。我国公共就业培训绩效评价应该关注培训资金的投入产出效果，尤其是应重视培训就业率等培训结果指标的评价。这是公共就业培训的主旨要求，也符合新公共管理和新公共服务的理念。同时，公共就业培训的过程监管难度大，过程评价指标可测性差，而就业率、技能鉴定通过率等结果指标的可测性更强。目前我国政府多项公共就业培训计划都为公共就业培训绩效评价体系的建立做出了有益的探索。但是，我国公共就业培训的绩效评价制度尚待完善，一些问题尚待解决。例如，如何客观地评价我国公共就业培训的绩效，绩效评价的指标如何设置（如培训机构的硬件建设、软件建设，教学培训的环节和过程等）才能既有针对性和效度性，同时又能提高评价指标的可测度性（如受训对象受训后的就业率和增收率等）。再如，我国公共就业培训绩效受到哪些因素的影响，如何兼顾绩效评价的激励性、约束性，以选择更有效的培训模式。如何提高绩效评价和监管的规范性和科学性，以提升公共就业培训的绩效等。概括起来就是三个核心问题亟待解决：我国公共就业培训绩效如何评价，绩效如何，受哪些因素影响？哪些公共就业培训模式的效果更好？如何提升公共就业培训的绩效？
本书将在新公共管理理论、公共经济学理论、新经济增长理论、人力资本理论等的指导下，借鉴发达国家的公共部门绩效管理经验，结合我国的实际，探索有效的评价方法，对我国公共就业培训的绩效进行评价，分析影响绩效的因素，构建绩效提升的制度体系。
四 本书的主要内容和特色
本书全面梳理我国公共就业培训主要项目，运用新公共管理和公共经济学等理论分析了我国公共就业培训的主要运行环节和运行模式的状况和特点，总结了我国公共就业培训的作用，揭示了我国公共就业培训绩效评价的问题，在此基础上，采用逻辑分析法、柯克帕特里克评估模型、层次分析法、模糊综合评价法、因子分析法等，分别对江西省公共就业培训的总体绩效及其影响因素、江西省公共就业培训机构的绩效及其影响因素进行研究；对湖北省政府购买培训成果的两种方式的绩效进行评价与比较；对与工业园区企业不同对接方式的公共就业培训效果进行评价；探索我国公共就业培训的绩效提升与制度创新的路径，构建我国公共就业培训的规范运行与监管体系。此外，为了深化对当前公共就业培训重点领域的研究，本书还对农民工的培训、工人技能提升、上海市的职业培训政策进行了专题研究。本书的逻辑思路如图0-1所示。
图0-1 本书的研究思路
本书的主要研究内容如下。
（1）我国公共就业培训的主要项目与运行模式研究
注重从发展的视角对1998年以来的我国公共就业培训各个项目进行梳理，在回顾我国公共就业培训发展的基础上，总结和概括我国公共就业培训的主要项目与运行模式。首先探讨我国公共就业培训的主要项目。我国公共就业培训项目主要包括：针对下岗职工的“再就业培训计划”与“能力促创业计划”；针对企业职工的“特别职业培训计划”和“高技能人才振兴计划”；针对农村劳动力的农村劳动力转移培训“阳光工程”、农民工职业技能提升计划——“春潮行动”、“农村劳动力技能就业计划”和“新型职业农民培育工程”等，以及面向城乡全体劳动者的终身职业培训体系。其次探讨我国公共就业培训的主要运行环节和运行模式。本书设计了我国公共就业培训四个相关主体的关系图，据此，概括了我国公共就业培训的主要运行模式：政府-培训机构之间的运行、政府-受训者-培训机构之间的运行、政府-企业之间的运行（包括政府向企业购买培训成果）、培训机构-受训者-企业之间的运行等，并分析了上述各种模式的运行特点。
（2）我国公共就业培训的作用和绩效评价体系的现状研究
首先，对我国公共就业培训的作用进行概括，认为我国的公共就业培训在完善公共就业服务体系、探索公共服务新模式、提升人力资本方面取得了一定的效果。其次，对我国公共就业培训绩效评价的现状进行分析，讨论各地对公共就业培训绩效评价的探索，分析我国公共就业培训存在的影响绩效发挥和绩效提升的主要问题。
（3）江西省公共就业培训的总体绩效和培训机构公共就业培训的绩效及其影响因素研究
江西省是农村劳动力转移大省，具有一定的代表性，因此本书采用逻辑分析法对江西省的公共就业培训总体绩效和培训机构公共就业培训的绩效进行总结和评价，并分析影响江西公共就业培训绩效的主要因素，为提出解决的办法提供依据。
（4）湖北省政府购买培训成果的两种方式的效果评价与比较
目前，我国政府对农民工的公共就业培训主要采用政府购买培训成果的方式，具体形成了政府向培训机构购买培训成果与政府向企业购买培训成果两种方式。以湖北省为例，采用柯克帕特里克评估模型、层次分析法、模糊综合评价法对上述两种培训方式的绩效进行评价和比较，探讨影响其绩效发挥的主要因素，提出解决问题的对策。
（5）与工业园区企业不同对接方式的公共就业培训及效果评价
工业园区是我国工业发展的主战场和集聚地，也是公共就业培训的重要阵地，公共就业培训与工业园区企业培训的对接因而成为一项重要工作。目前，公共就业培训与工业园区企业培训的对接主要采用两种方式：一是园区企业-农民工-培训机构对接的方式，二是园区企业-职校学生-职业学校对接的方式。本书采用柯克帕特里克评估模型、因子分析法对这两种培训方式进行了分析，对其效果进行了评价。
（6）我国公共就业培训的绩效提升与制度创新研究
公共就业培训是一项系统工程，其绩效问题不仅和绩效评价本身有关系，还与公共就业培训资金的供给方式、培训补贴的支付方式有密切的关系，本书在准确把握我国公共就业培训绩效和影响因素的基础上，基于公共就业培训绩效提升的目标，对公共就业培训的供给方式、支付方式、绩效评价的制度创新进行了探讨。
（7）我国公共就业培训的规范运行与监管创新研究
公共就业培训是政府公共服务体系中的有机组成部分，应当纳入政府公共服务总体系之中进行规范化管理。加强公共就业培训的监管不仅有利于其健康运行，而且有利于其绩效提升。因此，有必要探讨我国公共就业培训的规范运行和监管创新问题。针对我国公共就业培训目前存在的监管欠缺，本书借鉴发达国家公共就业培训监管的有益经验，对我国公共就业培训的监管组织、监管手段、监管制度的完善和创新进行研究。
（8）从三个角度进行专题研究
为了深化对公共就业培训绩效问题的探讨，本书对公共就业培训的重点项目进行了专题研究。首先对赣南老区农民工培训进行了专题研究。中国是一个农业大国，农村劳动力总数超过2亿人，因此，加强对新型农民和农民工的培训，是我国公共就业培训的重要内容。这不仅是关系到我国农业发展和农村现代化的全局性问题，而且是关系到我国农民脱贫致富和实现全面小康的大问题。本书以江西赣南老区瑞金市的农民工培训为例，通过对瑞金服装行业的农民工进行问卷调查，分析其培训绩效及存在的问题，并提出相应的建议。
企业工人的技能培训也是我国公共就业培训的主要任务之一，企业工人的技能培训不仅关系到受训职工本身的能力提升和职业提升，而且直接关系到企业的核心竞争力的提升和产品质量的提升，关系到我国工业化、现代化的发展全局。本书选择了江西省Y公司作为个案，通过访谈、问卷调查等手段收集数据，对该公司工人的技能现状进行了分析，对如何建立更加符合企业需要和产业发展方向的员工技能提升体系提出了具体的建议。
上海市在公共就业培训中采用了个人培训账户的形式，创新了管理方式，具有特殊的研究价值，本书对上海市职业培训的特点、存在问题及新进展进行分析，以对其他地区公共就业培训的完善提供可借鉴的经验。
本书在以下几个方面形成了自己的特色。
（1）在研究视角上，从公共就业服务、公共管理的视角进行全方位研究，紧扣绩效评价这一关键。将分散于政府各个管理部门的多项公共就业培训计划置于公共就业培训的分析框架之下，强调以绩效评价为公共就业培训研究的切入点，科学地评价公共就业培训项目的绩效，得出令人信服的结论，进而准确反映我国公共就业培训实际效果，把握我国公共就业培训的关键所在。
（2）在理论借鉴方面，综合了多学科的前沿理论。本书试图借鉴国外一些相关理论，如新公共管理理论、新公共服务理论、公共经济理论、教育培训理论、人力资源管理理论、新经济增长理论、政府绩效管理理论以及公共项目评估理论等，并结合中国当代经济社会发展需要和公共就业培训的实践，对上述理论进行语境化修正，以期更符合中国的实际需要。
（3）在研究内容上，从理论分析到方法选择运用，再到结论阐释和建议提出，紧紧围绕绩效评价这一主题。本书在运用多个理论对我国公共就业培训进行分析的基础上，对多种绩效评价方法进行筛选，并将其运用到对公共就业培训项目的评价中，以准确把握公共就业培训的绩效及其影响因素，进而提出了我国公共就业培训绩效提升的创新路径和政府监管的初步设想。这些研究都为政府的公共就业培训绩效评价提供了科学的工具和决策依据，拓宽了公共服务和劳动就业管理的研究领域。
（4）在研究方法上，定量研究和定性研究相结合，探索和运用了多种绩效评价方法。公共就业培训的绩效评价有很强的技术性，难度也很大，本书在对国内外绩效评价方法进行梳理、比较的基础上，结合我国公共就业培训的特点，选择了逻辑分析法和柯克帕特里克评估模型作为最基本的绩效评价方法，辅之以层次分析法、模糊综合评价法、因子分析法等，力图使评价方法科学、合理、易行。同时，由于我国公共就业培训缺乏统一的数据库，本书进行了大量的问卷调查和现场访谈，取得了许多宝贵的第一手资料。
（5）在研究结论上，得出了一些有价值的结论，并提出了一些具有创新意义的观点。①第一次分析了我国公共就业培训的主要运行环节和运行模式，构建了我国公共就业培训的利益相关者关系图。②认为强化效果评价和绩效的提升是公共就业培训的核心，我国公共就业培训的绩效还不高，我国公共就业培训长效机制中的重要组成部分——科学的公共就业培训绩效评价制度尚未建立。③从实证研究可以看出，公共就业培训课程的满意度、师资的满意度都与受训人员的就业能力具有显著的正相关关系。教学条件、台账管理、培训时间、培训内容对受训者的就业率和就业的稳定性有显著影响。④根据对政府购买培训成果的两种方式的绩效比较研究，得出由企业组织的在企业内部进行培训的效果要好于由社会培训机构组织的培训效果的结论。⑤公共就业培训是一项系统工程，必须从公共就业培训的供给方式、支付方式、绩效评价等方面进行制度创新，才能使我国公共就业培训的绩效得以提升。研究表明，公共就业培训宜采用混合供给的方式，应建立政府主导的多元化的公共就业培训投入机制。我国公共就业培训资金补贴方式的创新必须考虑相关利益者的行为特征和行为目标，并把重点放在协调企业和受训者个人的利益上，应选择向个人和企业直接补贴的方式。绩效评价主体多元化是提升公共就业培训绩效评价客观性、有效性的重要保障，聘请独立的第三方组织如会计师事务所或审计师事务所作为评价主体，对增强我国公共就业培训的效果具有重要的意义。主张采用逻辑分析法来构建某一区域的公共就业培训绩效评价体系，采用柯克帕特里克的培训评估模型来构建培训机构的公共就业培训绩效评价体系。把培训就业率等结果指标作为培训效果评价的重点，符合公共就业培训的主旨，也具有较强的针对性。⑥主张把法律作为我国公共就业培训监管的依据，以公平竞争为培训机构准入的基本原则，以多重监控手段来增强培训效果。
[1] 张小建：《技能振兴：划过30年的一道彩虹（上）》，《中国培训》2009年第1期。
[2] 〔印〕阿马蒂亚·森：《贫困与饥荒——论权利与剥夺》，王宇等译，商务印书馆，2001，第63页。
[3] 〔美〕尼尔·吉尔伯特：《激活失业者——工作导向型政策跨国比较研究》，王金龙等译，中国劳动社会保障出版社，2004，第268页。
[4] 〔法〕帕特丽夏·威奈尔特等：《就业能力——从理论到实践》，郭瑞卿译，中国劳动社会保障出版社，2004，第46页。
[5] 〔美〕尼古拉斯·亨利：《公共行政与公共事务》，项龙译，中国人民大学出版社，2002，第284～287页。
[6] 程凌刚、周海涛：《公路建设项目国民经济效益计算的理论与方法回顾》，《公路交通科技》2001年第4期。
[7] 朱衍强、郑方辉：《公共项目绩效评价》，中国经济出版社，2009，第19页。
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