四、因时制宜：计划生育政策重大调整

2015年，中国调整了计划生育政策。

前面说过，日益增大的养老压力使得即便有众多劳动力人口的中国也逐渐不堪重负。与此同时，从经济增长和社会发展的角度看，长期的计划生育政策虽然有效地控制了中国人口的过度增长，但是也带来了一个日益严重的问题，即在未来的社会中年轻劳动力会短缺。

2004年的春天，在中国经济最发达的珠江三角洲，率先出现了“民工荒”的现象，来自农村的农民工从人多为患突然转变为短缺，这一现象随后又迅速波及长江三角洲、“京津唐”等地区，而且在江西、湖南这样的劳动力输出大省也都出现了雇工难的现象。中国劳动力短缺的势头开始初见端倪。时至2009年，越来越多的中小企业面临着订单增加却招不到工人生产的困境。在民营经济高度发达的浙江温州地区，用工的缺口甚至达到了70%以上，这在具有劳动力无限供给特征的中国，是前所未有的。“民工荒”作为新生的社会问题，开始频繁地见诸报端。

劳动力供给的减少无疑会使仍以劳动密集型产业为支撑的中国经济面临严峻挑战。劳动力的短缺，将会直接导致工资水平的上涨，这意味着中国将逐渐失去劳动密集型产业的优势和国际竞争力，经济发展的可持续性不免令人担忧。

尽管中国计划生育政策的调整已经迫在眉睫，但其过程却十分缓慢，主要原因是社会各界仍担忧计划生育政策调整后，中国会出现新一轮的人口暴增。虽然有许多专家和学者提出，由于中国的生育水平长期稳定，老百姓的生育意愿已经发生了明显的转变，晚婚晚育、少生优生的观念业已形成，但是为了避免人口出现井喷式增长的可能，中国政府决定采用渐进型过渡的方式，先推行单独二孩政策，释放部分累积的生育能量，然后再全面放开二孩。

2011年，中国的育龄妇女总量在达到3﹒8亿的峰值后开始下降。同时，第一代独生子女陆续进入婚育期，单独夫妇（夫妻双方有一方是独生子女）的总量还不大。2013年左右，全国有单独育龄妇女3 300万人左右，其中已经生育过一个子女，还没有生育第二个子女的单独育龄妇女1 000多万人。在独生子女大规模进入婚育期之前，适时实施单独二孩政策，利于保持生育水平的总体稳定，为将来进一步调整完善生育政策打下基础。2013年，中国共产党十八届三中全会决定实施单独二孩政策。

单独二孩政策简单来说就是只要夫妻双方一人为独生子女，就可以生两个子女。需要说明的是，单独二孩政策不等于单独二胎，如果单独夫妻第一胎已经生育了两个及以上的子女（如双胞胎或多胞胎），便不符合单独二孩的政策。

单独二孩政策的出台有助于生育率的回升或新出生人口的增加，提高年轻人口的比例，进而使得老年人口比例提高的速度减慢，缓解人口年龄结构的老化。并且，单独二孩政策使人们拥有更多自主选择生育的权利，有利于家庭结构的平衡与发展，并且可以在一定程度上缓解出生性别比过度偏高的问题。

根据原国家卫计委和许多人口专家初期的预测，在单独二孩政策实施后，每年出生的人数将上升100万～200万，但是如果立即全面放开二胎，那么在接下来的4年里，则每年将出生2 425万人。^[1]考虑到中国仍面临着较大的人口压力，全面放开二胎的时机并不成熟，因而明智的选择是先单独二孩，后全面二孩，以此来实现人口政策的平稳过渡。然而，事实却与专家的预测大相径庭，在单独二孩政策推行1年后，中国新生人口仅增加了47万。单独二孩政策的遇冷，预示着全面放开二孩后也不会造成所谓的“人口爆炸”。所以，2015年中国共产党十八届五中全会明确提出全面实施一对夫妇可以生育两个子女的政策。当年12 月27日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国人口与计划生育法修正案》，全面二孩政策于2016年1月1日起正式实施。

全面二孩政策的实施无疑具有重大的意义。首先，二孩的全面放开有利于进一步减缓人口年龄结构老化的速度，减少社会的运行成本和养老负担。其次，全面二孩政策将更为充分地增加未来的劳动人口供给，有效地延缓劳动力人口下降的趋势。最后，全面二孩的放开扩展了家庭的生育空间，减少“失独”的风险，增强家庭养老的保障。除了以上几点之外，全面二孩政策对于中国人口规模的健康发展、人口结构的均衡调整都具有十分重要的意义。

然而，无论是单独二孩政策还是全面二孩政策都不是包治百病的万能良药。除了妇女生育意愿的降低，现阶段越来越高昂的子女养育费用让许多家庭对二孩望而却步，因而中国不太可能回到每对夫妻生育四个甚至更多子女的时代了。中国的人口结构在短时间内不会再度年轻化，人口老龄化的趋势已不可逆转，并有可能贯穿整个21世纪。同样，尽管人口政策的调整能在一定程度上缓解劳动力短缺的局面，但是就长期而言，劳动力人口总量的衰减已经成为无法更改的事实。中国持续了几十年的人口红利将日益衰减，劳动力资源优势的丧失将成为中国必须面对的经济新常态之一。除此之外，单独二孩和全面二孩的政策本身也会带来一些问题，例如，由于高龄产妇增多，发生孕产期并发症、新生儿危重症和出生缺陷的风险增加；因违法生育被处理过的人可能产生不平衡的心理，信访案件会增多；少数别有用心的人可能借机否定计划生育工作；等等。因此，不断探索和完善适合中国国情的人口政策仍然任重而道远。

注释

[1]翟振武，张现苓，靳永爱．立即全面开放二胎政策的人口学后果分析．人口研究，2014（2）．