二、中国政府购买社会组织服务的探索实践

从目前政府向社会组织购买公共服务的基本情况来看，我国的大部分省份在这方面的实践已经显示出较大的发展潜力，部分地区在持续实践和探索中开始形成各自的特色。

（一）中国政府向社会组织购买服务的政策

政府购买社会组织服务已经成为当今发达国家提供社会服务的一大趋势。这一模式起源于欧美为解决福利危机进行的改革，自20世纪末在我国试行之后，逐渐成为中国政府解决民生问题的重要途径之一。一方面，从中央到地方各级政府均对社会组织的发展给予了极大的重视，包括对非营利机构、社会团体、民办非企业及基金会等在人力、物力、财力上的支持；另一方面，对政府购买社会服务的政策性规范在逐步加强，并将其合理化纳入现代社会服务体系。

1. 中央引导政策循序渐进发展

政府职能的转变是我国政治经济体制改革的必然要求。政府的服务采购并非单一购买的行为，政府在购买服务的同时还能促进社会服务商品化、专业化，进而完成资源的优化整合。自1995年上海浦东新区“罗山会馆”作为我国首例政府向社会组织购买服务的探索开始，试点在全国范围内逐步扩大，深圳、北京、无锡等城市也纷纷开始试行形式多样的政府购买服务项目。在总结各个地方试点服务项目经验教训的基础上，中央政府对购买社会服务的政策性引导循序渐进地发展起来。

2010年2月4日，在省部级主要领导干部专题研讨班上，温家宝讲话指出，“由政府保障的基本公共服务提供上，应该更多地利用社会资源，建立购买服务的机制。要逐步做到凡适合面向市场购买的基本公共服务，都采取购买服务的方式；不适合或不具备条件购买服务的，再由政府直接提供。要鼓励社会资本投资建立非营利性公益服务机构”。温家宝总理的这一讲话被业内专家看做是中央推进政府购买服务的一个重要信号。

2011年7月，民政部发布《中国慈善事业发展指导纲要（2011—2015）》，将促进公益慈善组织发展作为加快发展慈善事业的重要任务之一，并明确提出“建立和实施政府购买服务制度，采取项目资助、合同委托、社会招标等方式，扩大政府购买服务的规模，拓展购买服务的领域，形成多元参与、有序竞争、共同发展的慈善服务供给格局”。除此之外，该纲要还就慈善事业的政策法规、人才建设、监管体系、文化建设等方面给出了具体引导。这些指导将为社会组织认购服务、提供服务、搭建政府与组织之间的平等合作关系提供良好的社会环境。

在2012年3月19日召开的第十三次全国民政会议上，温家宝总理指出“我国的社会管理和公共服务体制改革相对滞后”的现状，并提出“政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务，可以以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担，降低服务成本，提高服务效率和质量”。次日，民政部部长李立国表示，民政部已经在一些地方并将在全国下放非公募基金会审批权、异地商会审批权等。

2012年11月14日，十八大闭幕当天，《民政部、财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见》出台，明确政府购买社会工作服务的主体、对象、范围、程序与监督管理。文件尤其将购买范围重点设定为“城市流动人口、农村留守人员、困难群体、特殊人群和受灾群众”，以满足这些通常被称为“弱势群体”的社会服务需求。

2013年7月31日，国务院总理李克强在国务院常务会议上明确提出，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。2013年9月26日，国务院办公厅公布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。国办《指导意见》为政府购买服务提出了更加根本、更加长远的规划和要求。国办《指导意见》中首次提出政府购买公共服务的目标任务是：“到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度，形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系，公共服务水平和质量显著提高”。在国办《指导意见》发布的同一天，财政部有关负责人接受了记者采访，就其中相关问题进行阐述。其对《指导意见》的基本定位是这样分析的：

“鉴于当前政府向社会力量购买服务工作尚处于探索阶段，进展程度不一，做法也不尽相同，在全国层面制定具体制度的时机还不成熟。比较符合实际的做法是，先研究出台指导性意见，鼓励、支持和指导地方推进工作，根据进展情况再总结经验、完善办法，逐步建立健全相关制度。因此，《指导意见》的基本定位是做好顶层设计，相关政策设计注重原则性、方向性、统筹性和指导性。既鼓励支持开展政府向社会力量购买服务的主动性、积极性，又明确一些基本原则要求，确保规范操作、稳妥推进。”^[1]

同年召开的中共中央十八届三中全会在11月12日通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将传统的“管理”理念改为“治理”，强调社会对公共事务的参与，并多次强调要鼓励社会组织加入到各类社会事务和公共服务中来。2013年12月4日，财政部下发了《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》，从财政的角度提出了政府购买社会组织服务的进一步要求。12月5日，国家新闻办召开介绍深化改革创新促进民政事业发展等情况的新闻发布会，会上民政部部长李立国在介绍“激发社会组织活力”的具体措施时指出，要“优化社会组织健康有序发展和积极发挥作用的社会环境。主要是通过政府转移职能把能够适合和能够由社会组织承担的管理和服务事务通过竞争性选择方式交由社会组织承担。要通过政府购买服务来支持社会组织提供公共服务和社会服务。”2014年1月24日，财政部下发了《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》，就政府购买服务资金预算的管理体系、信息公开、绩效评价和监督检查给出了明确的要求。

2. 地方政策大步推进

上海市是中国政府购买社会服务的最早试点。与国内其他地区相比，上海市相关的政策条例在数量和涉及层面上都具有领先地位。在其制度设计上，上海市把向社会组织购买服务纳入创新社会管理和公共服务的总体布局之中，起步早、标准高、规划细、覆盖广。据统计，《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》于2007年出台。2010年3 月，闵行区出台了《关于规范政府购买社会组织公共服务实施意见（试行）》的通知，明确了购买服务的指导思想、基本内涵、实施原则、操作规程等内容。2011年4 月，上海市委办公厅、市政府办公厅印发《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》，提出要加大政府职能转变力度，建立购买服务机制，提出“对协助政府参与社会管理和公共服务的社会组织，要通过项目招标、合同管理、评估兑现等形式，建立政府购买服务机制。政府部门要将购买服务的资金列入部门年度预算，并逐步扩大购买服务的比例”。此后，静安区、长宁区和松江区相继出台了政府购买社会组织服务的专门性指导意见或实施办法。2012年，上海市财政局印发了《上海市市级政府购买公共服务项目预算管理暂行办法》和《上海市市级政府购买公共服务项目目录（2013年度）》，全市初步形成了从公益创投到公益招投标，再到政府制度化购买公共服务的社会组织培育机制。2012年6月1日实施的《社区公益服务项目绩效评估导则》（上海市地方标准），由上海市民政局提出，是国内首个社区公益服务项目地方标准，也是进一步完善社区公益服务管理机制的一项重要举措。

广东省在政府购买社会服务的相关政策和配套制度上也做出了很大的努力。2008年5月广东省深圳宝安区出台了《推进政府购买公共服务改革工作方案的通知》；2010年7月广州市出台了《广州市财政支持社会工作发展实施办法（试行）》及《广州市政府购买社会服务考核评估实施办法（试行）》；2011年3月东莞市出台了《东莞市政府购买社会工作服务实施办法（试行）》，同年4月出台了《东莞市政府购买社会工作服务考核评估实施办法（试行）》；2012年11月佛山市出台了《佛山市政府向社会组织购买服务实施办法》；等等。2012年5月底，广东印发实施《政府向社会组织购买服务暂行办法》，其中规定，除法律规定或特殊事项外，政府承担的社会公共服务如资产评估、法律援助、公益服务、慈善救济等，以及履行职责所需服务如法律服务、监督评估等，应通过政府向社会组织购买服务的方式，逐步转移由社会组织承担。2012年8月，广东省财政厅发布《2012年省级政府向社会组织购买服务项目目录》指出涉及基本公共服务、社会事务服务、行业管理与协调事项、技术服务事项、政府履职所需辅助性和技术性服务等262项服务项目被纳入第一批政府采购服务范围，此举也为全国首创。

除此之外，2006年北京市海淀区出台了《关于政府购买公共服务的指导意见（试行）》，北京市民政局2010年提出了《关于开展政府购买社会组织公益服务项目试点工作的意见》和《政府购买社会组织公益服务合同文本》；山东省财政厅和卫生厅2007年出台了《政府购买城市社区公共卫生服务指导意见（试行）》；云南省办公厅2009年试行了《关于控制财政供养人员增长推行政府购买服务工作的意见（试行）》；同年12月四川省成都市出台了《关于建立政府购买社会组织服务制度的意见》；2010年浙江省杭州市《关于政府购买社会组织服务的指导意见》；2013年1月，江苏省财政厅出台了《省级政府购买公共服务改革暂行办法》；等等，均对政府购买社会工作服务的内涵、原则、实施主体、购买形式、购买范围、购买条件、购买程序、职责分工和评估办法进行了明确规定。

（二）中国政府向社会组织购买服务的购买主体

在国务院办公厅于2013年9月制定出台的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中，关于政府购买公共服务的购买主体是这样表述的：“政府向社会力量购买服务的主体是各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位。纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，也可根据实际需要，通过购买服务方式提供公共服务。”也就是说，购买主体包括“行政机关”“事业单位”及“群团组织”三部分。此项规定的生成主要有以下方面考虑：一是目前存在一些具有行政管理职能的事业单位，如环境保护督察监管机构等，将其纳入购买主体，有利于政府向社会力量购买服务工作与事业单位分类改革工作相衔接；二是从事公益服务的事业单位，如公立医院、公立学校等，其中涉及的购买服务问题宜结合事业单位分类改革进展情况逐步研究推进；三是群团组织，主要是指妇联、工会、团委等，这些单位的工作职责和提供的服务也可以采取向社会力量购买服务的方式。^[2]

地方政府出台的条例中对购买主体的描述与上述《指导意见》类似。例如2009年11月，宁波市市政府常务会议审议通过《宁波市政府服务外包暂行办法》中认为购买主体是“使用财政性资金采购商品或者接受服务”的“本市市级国家机关和实行预算管理的其他机关、政党组织、事业单位以及社会团体”。广东省政府2012年5月颁布的《政府向社会组织购买服务暂行办法》中规定购买主体为“使用国家行政编制，经费由财政承担的机关单位；纳入行政编制管理，经费由财政承担的群团组织；以及依法行使行政管理职能或公益服务职能，经费由财政全额保障的事业单位”。

在实践中，向社会组织购买公共服务的工作一般由各省、市、区级民政部门统筹安排，社会组织直接或者通过民政部门委托的第三方机构申报项目。例如，上海市民政局将社区公益招投标的工作委托给上海市社区服务中心负责、并委托上海公益事业发展基金会负责公益创投活动。北京市政府购买社会组织服务主要是以项目运作的形式，社会组织可向两大部门发布的项目领域和范围进行申请：一类是北京市民政局的“社会组织服务民生”项目；一类是北京市社会建设办公室（北京市社工委）的“社会建设专项资金”项目。北京市民政局的服务民生项目主要面向社会团体、民办非企业单位、基金会和社区社会组织，项目申报书报送到北京市社会团体管理办公室各相关业务处室。北京市社会建设办公室的“社会建设专项资金”项目需经过两种渠道：一是北京市27家枢纽型社会组织对所主管的同类别、同性质、同领域的社会组织申报的项目进行汇总、申报；二是各区县的社会建设领导小组办公室对各区县的社会组织申报的项目进行汇总、申报。

（三）中国政府向社会组织购买服务的资金情况

目前，我国政府购买社会组织服务项目的资金来源主要有三种：专项资金、预算内资金和预算外资金。“专项资金”是国家或有关部门或上级部门下拨的具有专门指定用途或特殊用途的资金。这种资金都会要求进行单独核算，专款专用，不能挪作他用。在当前各种制度和规定中，专项资金有着不同的名称，如专项支出、项目支出、专款等。“预算内资金”主要是指由国家各级财政部门统一集中和管理的财政资金部分。预算内资金是按照法定程序编制、审查和批准的年度财政收支计划。国家预算收支起讫的有效期限即预算编制和执行所应依据的法定界限，称为预算年度或财政年度。“预算外资金”是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。它是国家预算资金的必要补充，具有分散性、自主性、专用性的特点。从目前的实际情况看，专项资金、预算外资金使用比例相当高。政府购买社会组织服务的财政资金没有全部纳入公共财政体制，资金来源尚不固定。

据相关调研，北京和上海用于政府购买服务的资金来源较多样。北京市政府向社会组织购买服务的资金来源有中央财政资金、地方财政资金、福彩公益金以及社会建设专项资金等；各区、街道的政府部门还会有一些相应的配套支持性资金。上海政府的资金来源中，同样也包括专项发展资金（例如闵行、静安、虹口、松江等区相继设立了社会组织发展专项资金，部分街镇也设立了社会组织政府购买公共服务项目的专项资金）、财政预算资金（如市政法系统每年拨款6700多万元；浦东新区、闵行区、静安区等区每年购买服务的资金都在1亿元左右）及政府性资金（如上海从2009年开始“改拨为招”，探索建立了公益创投和公益招投标，投入市级福利彩票公益金资金近1.5亿元）^[3]。其他地区的政府购买资金来源主要包括财政拨款与福彩公益金两部分。以长沙市为例，2012年，按照市财政的统一要求，长沙市民政局安排25万元专项资金，专项用于购买社会工作项目服务^[4]；同年，长沙市民政局安排100万元福彩公益金，专项用于支持社会组织参与公益慈善项目^[5]。

（四）中国政府向社会组织购买服务的工作流程

公共服务的购买程序是否公正妥当，将直接影响购买结果。我国政府购买服务通常包含：立项、预算、招标、执行、监督、评估、资金支付等一系列环节。通过对这些环节加以规范化、制度化，形成公平、公正、公开、操作性强的机制，保证政府购买社会服务的数量和质量，减少权力寻租及腐败现象。现将政府购买程序归纳概括为以下五步。

1. 根据社会需求制订购买计划

从理论上来讲，政府在购买社会组织服务前要充分了解社会需求，然后制订相应的购买规划。通过广开渠道，在全面收集社会和公民关于公共服务需求的相关信息的基础上，参照社会发展总体规划和财政计划，制定具有可操作性的整体规划。规划要立足于明确的公共服务范围和水平，需要向社会组织购买的公共服务项目、质量和数量，并依此制定相应的财政收支方案，以确保公共服务的有效供给。在当前社会管理中，制定民生政策往往是“自上而下”带行政命令的多，“自下而上”体现居民实际需求的少，项目提出常常靠“拍脑袋”，一些社区居民急需解决的多样化需求无法得到解决，一些热忱于为社区公益服务的社会组织社会工作者及志愿者也因缺乏公益实践平台，空有一身武艺，却无大展身手的舞台。

2. 通过招投标签订购买合同

在招投标的过程中，政府部门首先应当通过多种渠道向社会公开政府社会服务需求信息和购买公共服务的资金预算，向社会公开招标，鼓励相关社会组织积极参与，并从中选择最优项目方案；其次，政府部门应秉承公开、公正、平等的原则，严格考核竞标机构的专业资质和综合服务能力；最后，政府部门与中标机构签订购买合同，明确购买金额、服务项目、服务期限、评估标准、评估方法、各方的责任和义务、过失（意外）事件的责任及处理、项目监管和社会监督机制、合同失效等条款。

3. 对服务过程实施监管

招标完成之后，公共服务生产的承接者应按照合同约定的公共服务条款、合同指定的项目方案进行公共服务的生产。在此过程中，购买方应该对承接者提供服务的开展情况进行监控和验收，对服务的过程和质量给予督导、及时对发现的问题进行研究反馈，保证服务的有效性。同时，政府也应当引导社会公众，特别是服务对象对公共服务的实施进行监管。总体来看，目前各地区在购买公共服务方面的监管主要可以体现为制度监管、过程监管、审计监管以及社会组织的自律等方面^[6]。

4. 对服务效果进行评估

当购买合同约定的公共服务期限到期或项目方案所规定的公共服务内容全部完成时，作为出资方的政府应邀请第三方（如专家学者、专门的评估机构等）对社会组织生产的公共服务项目及其实施过程、影响因素进行项目评估。对社会组织承接项目的评估保证了申请到的项目经费的专款专用及公共服务的质量，同时也对项目运行中失职行为追究责任，成为将来衡量社会组织信誉度和工作水平的必要指标。

5. 总结项目并推广经验

在项目评审结束后，政府应当根据评审结果分析整个项目运行的状况，发挥“监督者”“管理者”的宏观调控作用，总结经验教训，为新一轮社会服务购买计划提供借鉴。

目前，各地方政府向社会组织购买服务的工作流程根据各地情况有所出入。图3-1和图3-2反映了上海社区公益服务创投项目和招投标项目的流程^[7]。

（五）中国政府向社会组织购买服务的基本成效

从前期研究与实地调研的情况来看，中国政府向社会组织购买公共服务已经取得了初步成效，主要表现在以下几个方面：

1. 加快了政府职能转变

政府将自身原本承担的公共服务交由社会组织，为政府从计划经济体制下“大包大揽”的全能型政府向“有所为，有所不为”的有限职能和有限责任政府的转变提供了实际可行的途径。政府的公共服务职能是为了弥补市场失灵导致的缺陷，减少社会不公，并保证社会福利的顺利实施。由专业化的社会组织提供公共服务，政府则担任监督管理的角色，不仅降低了政府庞大的行政开销，还使政府得以站在委托方和监管者的角度审视公共服务的执行情况，更加客观有效。从调研情况来看，实施购买制的地方政府，其责任意识、服务意识、行政成本核算意识和公民需求导向意识及其相关制度建设，都有不同程度的提高。

2. 降低了行政成本

政府向社会组织购买服务是一种资源有效整合的过程，从“养人”到“养事”的转变能够促使社会组织更加高效地利用各项资源，进而达到降低行政成本的效果。上海市通过让社会组织来承接一些群众性、社会性、公益性的微观社会服务，优化了资源配置，实现了提高服务效率和降低行政成本的目的。如上海市文联每年投入90万元购买社会组织服务项目，举办了696场次文化活动；静安区通过社会帮教志愿者协会，多种途径为区内900多名刑释解教人员开展公共服务，解决实际困难，实现了重新违法犯罪率保持在0.59%以下的良好效果，但每年政府投入不过50万元左右。同时，政府购买社会组织服务能够发挥政府资金的“杠杆效应”，撬动企业、基金会和社会捐助资金共同投入社会服务。2011年，浦东新区塘桥街道通过购买社会组织服务，带动了600万元社会资金投入当地社会服务^[8]。

3. 促进了社会组织的发展

政府购买社会组织服务，在为社会组织提供了经济支持的同时，也为其成长发展提供了空间。为了让社会组织更好地提供优质服务，政府在购买其项目的同时，也在积极培育社会组织自身的实力。例如2012年北京市社工委委托北京市社会组织孵化中心开展的“公益创业者短期陪伴成长计划”，为非营利组织提供个案式管理培训等配套资源。类似的社会组织孵化活动在上海、广东、江苏、安徽等地陆续开展，有效推动了社会组织的专业化、培育了社会组织的“领军人物”，使之在提供民生服务、维护社会和谐稳定等方面发挥到独特的作用。

4. 提高了公共服务的质量

与政府相比，社会组织根植于社会，更贴近公众，反应迅速，机制灵活，能提供多样化、个性化的公共服务。同时，在某些公共服务领域上，政府并不具备技术上的优势，需要社会组织的专业技能和人力资源。政府向社会组织购买公共服务，使政府的资金与社会组织资源形成了有机结合，更好地提供公共服务。同时，政府向社会组织购买公共服务，实际构建了一种特定的社会建设和公共服务提供机制，这一机制以市场为纽带，联系了政府与社会组织，实现了政府、市场和社会组织三大机制的有机结合。

5. 壮大了社会志愿者的队伍

随着政府购买社会服务中社会组织的发展，服务领域更广，志愿服务空间加大，使得社会志愿者的数量明显增加，以辅助社工展开活动。例如北京市协作者社会工作发展中心在承接政府公共服务项目后，大量扩充志愿者队伍。接受访谈的该中心负责人称，中心目前有1000多名志愿者，分别来自高校学生、打工者群体及从事其他工作的社会人士。同时，社会组织得到政府资金支持，运行经费有了保证，有利于开展志愿者招募、培训和管理等工作，提高了志愿者服务的水平。虽然社会志愿者具有较大的流动性，其服务的专业程度也不能达到社工的水平，但志愿者热心公益、回报社会的参与初衷能够感染身边的人，产生较大的、良性的社会影响，促进和谐社会的构建。

[1] 见中华人民共和国财政部相关网页，《财政部有关负责人就〈关于政府向社会力量购买服务的指导意见〉答记者问》，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcejiedu/2013zcjd/201309/t20130930_995117.html，2013年9月30日。

[2] 见中华人民共和国财政部网页，《财政部有关负责人就〈关于政府向社会力量购买服务的指导意见〉答记者问》，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcejiedu/2013zcjd/201309/t20130930_995117.html，2013年9月30日。

[3] 肖春平、曾永和：《上海：探索完善政府购买社会组织服务机制》，《中国社会组织》2013年第10期。

[4] 见《长沙市民政局2012年度购买社会工作服务项目申报实施方案》，2012年8月20日。

[5] 见《长沙市民政局关于长沙市福彩公益金支持社会组织参与公益慈善项目的立项公告》，2012年7月2日。

[6] 邰鹏峰：《政府购买公共服务的监管成效、困境与反思——基于内地公共服务现状的实证研究》，《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》2013年第1期，第95页。

[7] 引自上海市民政局：《上海社区公益服务项目招投标使用材料汇编》，第152、153页。

[8] 国家民政部民间组织管理局刘振国、王一鸣：《上海市政府向社会组织购买服务调研报告》，http://stj.sh.gov.cn/Info.aspx？ReportId=b8cb1577-336a-4866-8747-1be6694065e6，2012年11月27日。