三、中国政府购买社会组织服务过程中遇到的问题与挑战

在十几年的政府购买社会组织服务的实践过程中，一些制度性及操作性的短板已经逐渐显现出来，只有直面这些问题与挑战，并针对性的完善措施，我们才能在今后的实践道路走得更顺利更远。

（一）政府面临的问题和挑战

在购买社会组织服务的过程中，政府所面临的问题和挑战大致可以分为两个层面：制度层面和操作层面。其中，制度层面是指政府制定的政策、法规以及对购买标准程序做出的规范上的缺陷；操作层面是指在政府向社会组织购买服务的实践过程中因人为的操作不当出现的问题。

1. 制度层面

（1）缺乏相应的法律保障体系，配套政策不完善

关于政府购买社会组织服务，中央与省级政府出台了各种指导意见，特别是2013年9月30日国务院办公厅出台的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，更是为政府购买社会组织服务制定了顶层设计。然而，从“指导意见”到法律条文还有很长的一段距离。到目前为止，我国在政府购买社会服务领域还没有形成一套完善的法律体系。

同时，相应的配套政策与措施也不够完善。某些政府部门常常将培育社会组织片面理解为资金投入，而忽略外部制度环境的改善和组织自身能力的建设。如社会组织登记管理制度、草根组织的孵化机制、与新政策相适应的财税制度、灵活的项目管理制度等。由于配套政策不具备，政策在推行一段时间后就会遇到“天花板”，使其发展方向出现偏离。

（2）资金来源不稳定，未纳入财政预算体系

当前，政府购买社会组织服务的财政资金没有全部纳入公共财政体制，资金来源不固定，特别是财政部门，政府购买公共服务在大部分地方没有专项科目，未成为经常性预算，严重制约了政府购买社会组织公益服务工作的开展。而纳入公共财政体制，意味着进入政策议程，处在政府监督之下。资金使用的正当性与合法性也具有了切实保证。如果缺乏固定周期性和持续性，公共服务提供的质量也会受到很大的影响。

另外，根据“项目单项金额在50万元以上实行政府采购”的规定，现阶段社区公益服务项目招投标平台，仅作为政府采购的有益补充，一般只对应50万元以下项目，但长此以往不利于项目规模化和社会组织的做大、做强。

（3）购买标准不够清晰，权责划分模糊

购买标准不够清晰，主要是指政府对于自己在购买过程中必须购买哪些服务、不需要购买哪些服务，尚缺乏明确的标准和规范。即使像上海这样走在全国前列的城市，在政府购买社会组织服务实践中也对服务购买种类具有较大的偶然性。在摸索实践的过程中，他们常常会困扰哪些是地方该做的，哪些是不该地方做的，搞不清楚界限到底在哪里。地方政府期待中央层面的顶层设计能够尽快完善，尽早确立政府向社会组织购买服务的基本原则和方向，规范购买服务方式、范围和程序，明确购买服务的资金来源、监督评估制度等事宜。2013年9月30日国务院办公厅出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》在一定程度上弥补了这一方面的不足，但是还需要有更加详细的章程对购买标准给予明确划分。

权责划分不明确还会导致不恰当的风险转移。调研中发现，如果政府不能很好地应对服务项目运作的风险，就可能会通过将风险转移给社会组织来解决问题。许多政府领导都认为这是不合适的。如果在签署合同前不能提供常年资金或者确定合适的受益人，就会发生风险转移。而对组织而言，无法获得政府的长期固定资助对组织的发展是极为不利的事情，也是其风险所在。

（4）缺乏一套成熟的监管评估机制

与直接的政府管理相比，政府间接的监督调控形式对行政管理机制提出了更深入细致的要求。目前关于政府购买公共服务的规定在监管评估方面大多以原则性要求为主，且数量比较少，尚无翔实、具体的实施细则和分工安排，就会导致监管工作在实施过程中出现“有法难依”的问题。同时，对评估机构的指定也有很大的随意性，对第三方评价机构的资格没有条文规定。从前有些事情在政府直接管理下可以做内部变通处理，而在政府间接管理的情况下，则需要明确的法规条例及合同条文给予约束。因此，急需建立一套完整成熟的监管评估体系，明确规定出“谁来做”“何时做”“如何做”。

2. 操作层面的问题

（1）政府管理理念落后，与规范的政府购买社会服务程序脱节

政府购买服务在我国一些地方探索的成功经验有目共睹，但要将试点推开，依然有很长的路要走。调查了解到，当前政府购买服务在实践当中还存在政府转变观念不到位的问题，如，有的政府部门出于本部门的利益，或对社会组织不信任，而不愿主动将有关的职能转移出去。即使政府部门愿意主动购买服务，也会出现如购买行为“内部化”“暗箱操作”“权力寻租”等问题。政府向社会组织购买服务，是一种新型的公共服务方式，各地政府部门对此接受程度不一致，认识程度不一致，是这项工作进度不一的重要原因。

政府在向社会组织购买服务时出现的购买行为“内部化”的现象，使得社会组织无形中演变为政府部门的延伸。接受调研的相关社会组织负责人反映，很多政府机构在购买社会组织服务时，主要考虑的并不是专业和能力，而是各种行政羁绊。一些有官方背景的社会组织与政府部门有着深厚关系，加上其主管部门还提供相应的配套资金，在申请过程中，处于明显优势地位，导致购买行为内部化，这无疑对寻求“招安”的草根组织形成挤压。

同时，在公开招投标环节缺失的情况下，会出现“暗箱操作”的现象。在实践中，一些社会组织和基金会获得预算资助的方法和实际报告的过程大相径庭。当政府仅仅通过委托授权的方式寻求购买对象时，我们就不得不警惕暗箱操作的出现。广东佛山市顺德区容桂街道鹏星社会工作服务社负责人舒志勇说：“政府购买服务是新生事物，不排除有些人浑水摸鱼，如果出现太多丑闻，会影响人们对改革的信心。希望政府以后在购买服务的审批过程中，对社会组织的资质有更多更完善的考核评定，让足够优秀的社会组织进入这门槛，确保公益服务的纯洁氛围。”^[1]

权力寻租，又称“权力设租”，指国家公务员以手中握有的行政权力作为筹码，向企业或者个人出租权力，索取高额回扣，获得暴利。^[2]政府购买社会服务的过程中应当警惕权力寻租的介入，以及个别机构利用政府项目不当获利的行为。在购买服务时，由于对服务质量和资金的使用都没有硬性的、量化的规则和指标，同时由于制度的不健全，整个过程还未完全做到公开、透明、公正、公平，就有导致权力寻租介入的可能，利用政府项目不当获利。比如安排跟自己部门有关系或直属的社会组织承接项目，或是在接到购买任务后，安排相关人员专门成立社会组织套取政府资金等，催生“官社勾结”的状况。购买服务变成“出售权力、利益输送”，其中的问题就会复杂化。

（2）需求评估缺失，购买服务的供给与需求出现错位

在当前社会管理中，制定民生政策“自上而下”带行政命令的多，“自下而上”体现居民实际需求的少；政策设计中“一刀切”的多，体现中心城区、郊区和农村不同区县，按照实际情况“分类实施”的少；政策实施中又遇到“人少事多”的居（村）委会，导致很多服务没有也无力真正宣传、落实到每家每户每一位社区居民身上；且大多数政策一旦实施，则“只进不退”，没有自然淘汰机制，合适不合适、需要不需要，政府都在不断的投入资金。同时，一些社区居民急需解决的多样化需求无法得到解决，一些热忱于为社区公益服务的社会组织社会工作者及志愿者也因缺乏公益实践平台，空有一身武艺，却无大展身手的舞台。由于缺乏一种有效的公益项目发现机制，一方面政府做不到对社区需求的全问诊、全覆盖，另一方面有的企事业和社会组织，它们有钱或有能力，想为社会尽点力、做点公益事业，但苦于没有好的、合适的项目，不知道、不放心把钱投向哪里。

尽管购买服务是将政府原来直接提供的服务项目交由社会组织来承接，但其政策出发点却不是政府的需求，而应是公众的需求。但是在实践中，购买服务的项目大都没有进行充分的需求评估，而是政府根据地区发展水平和转移职能的要求，考虑自身的中心工作和财力水平而编制的项目类别。在项目执行过程特别是监督和评估中也缺乏服务受众的有效参与。这种情况下，购买服务项目的激增只是公共服务在数量上的增长，在种类的多元化、服务的专业化、服务的目标定位上都与实际需求有一定的距离。

（二）组织面临的问题

近年来各类社会组织发展较快，它们在承接政府职能转移、建立新的社会管理体制、完善社会服务体系、激发社会活力方面起到了重要作用。但与当前社会建设发展的需要相比，社会组织建设和管理还存在着很大差距，直接影响了社会组织承接政府购买公益服务项目的能力，成为制约政府购买社会组织公益服务的重要因素。

1. 社会组织自身无力承接政府项目

政府购买服务意识的觉醒，并不能掩盖购买量的不足。调研中，屡有政府部门负责人反映，难以找到合适的社会组织购买服务，这也道出了当前政府购买公共服务的现实——虽然有些政府部门购买服务的积极性提高，但是社会组织发育程度较低，承接服务的能力尚待提升。广东省政协社法委2011年的调研报告指出，大部分社会组织得不到政府职能部门的购买服务，如某一成立10年的5A级省行业协会至今仍未能接到一单政府购买服务的项目。广东全省社会组织能够承担政府转移职能的仅占15%，已接受政府购买服务的仅有9%^[3]。

2. 社会组织自身定位出现混淆

实践中，大量良莠不齐的社会组织加入到购买服务的队伍中，一些组织将购买服务视为一个“生意”而纷纷成立，另一些组织则为了获得购买服务的“名声”，或是为了与相关政府部门建立良好关系，去承接一些与组织自身的核心使命及其之前服务的受益人群不符的政府购买项目，从而出现盲目承接现象。

在政府购买的过程中，一些社会组织的特殊性可能会丧失。非营利组织与政府的广泛合作会导致非营利部门的特殊作用或功能削弱或丧失，特别是其作为社区建设者和表达社区需求和无代表群体的桥梁作用。外包也一定程度上限制了非营利组织的代表性和主倡性活动，其结果可能会改变社会组织的使命和特色。

3. 社会组织资金来源不足

调研中发现，政府购买服务提供的资金额有限，一个项目的资金预算通常为3—4万元，并且不包含人员工资和行政管理费用。有限的资金额不仅会限制服务项目的受益范围，也会制约社会组织的发展。政府购买社工岗位仅依托于街道、社区的社会工作事务所，基本不涉及社会组织，很难解决社会组织的人力资源成本问题。政府购买社会组织服务缺乏长效机制，项目周期通常为一年，使得项目也缺少可持续性。

4. 社会组织与政府合作中地位不平等

理论上讲，在政府购买社会服务的过程中，社会组织与政府部门应当是一种平等的合作伙伴关系。调研发现，草根组织在招投标中经常处于劣势，而官方或半官方社会组织则往往享有优先权，其原因不仅在于官方组织更容易满足购买服务的“资格要求”，更重要的则是因为它们拥有与政府的天然联系。

在北京市的实践过程中，由于项目总数较多，尽管购买服务的资金总额很大，但平摊到每一项的资助额不高。以2011年民政局以390万元的福彩金购买的101个项目来算，摊到每项不到4万元。^[4]而在国际上，政府资助一般占到社会组织年收入的比例36%。^[5]同时在访谈中，多位社会组织负责人都曾表示，购买服务资金的到位时间很模糊，没有书面协议，让人很忐忑，这给项目的实施带来了很大的困难。

在这种状况下，购买方与承接方的合作便建立在一个不平等的基础上。对于一些资金充足的社会组织而言，这种购买的政治意义大于现实意义；而对于那些刚起步、资金困难的新兴社会组织来说，这笔资金对组织的运转基本无济于事，承接了项目还要贴钱更是雪上加霜。另外，购买服务政策的出台没有配套相应的税收优惠或减免政策，社会组织接到的政府购买资金还需纳税，本来不多的资助就更少了。而由于制度的不健全，不同区域之间的购买审核和评估执行标准也不同，不同身份背景的社会组织也会得到不同的待遇。

[1] 半月谈，《政府购买服务成共识地方经验完善顶层设计跟进》，http://politics.people.com.cn/n/2013/0708/c70731-22114748-3.html，2013年7月8日。

[2] 李泽中：《诊治腐败追本溯源——行政管理中的寻租行为分析》，《中国行政管理》1995年第5期。

[3] 雷辉、赵进：《政府花钱购买服务，八成社会组织无力接》，《南方日报》2011年8月13日。

[4] 于娜：《官方与民间各有短板，政府购买“提速”考验社会组织》，http://finance.sina.com.cn/stock/t/20120317/082511613437.shtml，《华夏时报》2012年03月17日。

[5] 利昂·E.艾里什、莱斯特·M.萨拉蒙、卡拉·西蒙：《政府向社会组织购买公共服务的国际经验》，2009年6月，第8页，http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2010/05/10/000334955_20100510081835/Rendered/PDF/503850CHINESE0Box349414B00PUBLIC0.pdf。