第一节 中国城镇化发展

一、中国城镇化发展的三个时期

城镇化是现代化的必由之路，是中国最大的内需潜力和发展动能所在，对全面建设社会主义现代化国家意义重大。改革开放40年来，中国城镇化进程大体上呈现稳步上升的趋势。无论是在一线城市、二线城市还是西部地区甚至偏远地区，中国城市和城镇化面貌都发生了翻天覆地的变化。党的十九大报告在回顾过去5年工作和历史性变革时指出，中国城镇化率年均提高1.2个百分点，城镇化率已从2010年末的49.95%升至2016年末的57.35%。但是，中国城镇化在发展的过程中也存在一些波折，从整体来看，经历了三个时期：前城镇化时期、城镇化时期和新型城镇化时期。

（一）前城镇化时期

这一时期即1978-1992年的改革开放初期，中国城镇化经历了返城时期、乡镇企业时期、工业园区时期和“民工潮”时期。中国城镇化在改革中逐渐起步并快速发展，农村改革和城市发展调整是城镇化的主要表现方式和推动力量。

第一，农村经济体制改革推动城镇化发展。从农民公社制度到家庭联产承包责任制，从统购统销制度到价格双轨制，从社队企业到乡镇企业，农村经济体制改革对促进农村经济发展、加快小城镇的建成具有不可忽视的作用。这一时期，国内涌现出大量的乡镇企业，并形成了独具特色的农村经济发展模式。

第二，农村人口流动推动了城镇化发展。随着农村经济体制改革的推进，以及农村经济的迅速发展，农村就业结构发生变化，农村劳动力跨区域流动数量大量增加，出现“民工潮”现象。大量农村人口涌向城镇，为城镇建设贡献力量，极大地推动了城镇化的发展。

第三，城市自身发展推动城镇化发展。改革开放初期，国家高度重视城市发展，不断调整城市发展方针，并把城市发展目标放在中小城镇上，严格控制大城市规模，为中国中小城市发展创造了一系列优势条件。同时，为加快城市发展速度，国家开始建设经济区及开发区，让一部分城市率先发展起来，这为后来大部分城市发展起到了示范作用。

第四，国家相关机构改革推动城镇化发展。1978-1992年，国家实行国有企业改革，国有企业改革经历了从“放权让利”到“两权分离”的探索，对促进城镇人口就业和企业发展产生了重要作用。同时，这一时期在政府内部进行了机构改革，转变职能，改变工作方式，提高行政效率，为城镇化发展提供了保障。

（二）城镇化时期

这一时期是从1992-2010年，伴随改革开放的不断深入，国民经济发展水平不断提高，城市数量显著增加，城市规模越来越大，城镇化进入快速发展阶段。这一时期不同于前城镇化时期，更加注重大、中、小城市的均衡协调发展，主张消除城乡差距。

第一，国民经济发展和体制改革是该时期城镇化发展的主要推动力量。该时期国家实行分税制改革，调整中央和地方财政关系，给予地方政府更多的财政自主权，在一定程度上提高了地方政府发展经济的积极性，增强了地方经济活力。与此同时，鼓励私营企业、外资企业和乡镇企业的发展，创造公平、活跃的市场环境，这为城市发展注入了活力。

第二，城市调整和区域调整是该时期城镇化的主要特点。该时期，国家颁布政策进行行政区划调整，鼓励大城市发展，国内形成了以城市群为代表的一系列区域发展载体。

第三，社会变革和公共服务是该时期城镇化的一大保障。伴随国民经济的迅速发展以及城市人口的不断增加，保障城市人口在城市中的基本生活成为城市稳定发展的一个重要因素。国家先后实施了户籍制度改革、住房制度改革和社会保障制度改革三个举措，为城市人口建立了完善的生活保障体系。其中，公共住房和商品房建设在城市发展中起到了不可忽视的作用。

（三）新型城镇化时期

这一时期从2010年开始，经历了城镇化的快速发展阶段，诸多大城市、中小城市发展势头迅猛，国民收入持续增加，城镇化发展进入高峰期。该时期城市群数量不断增加，信息化水平不断提高，国家高度重视区域协调发展，并制定了区域协调发展战略和城市群发展战略。但同时，城市病也开始凸显，经济过快发展导致了环境污染、交通拥堵和资源短缺等问题。为此，城市发展主导模式由生产性空间主导模式逐步转化为生活性空间主导模式，城市职能从生产组织转变为生活服务，城市功能越发多元，城市成为更加多元化的空间。

中国城镇化发展是一个由速度城镇化向深度城镇化发展的过程。新型城镇化必然是面向人类生活，服务于人类生活的。工业化和信息化推动了城镇化的发展，未来的城镇化应当是绿色城镇化。

二、城镇化发展与城市府际治理

（一）城市府际治理是城镇化发展的需求

自20世纪90年代以来，随着长三角、珠三角、京津冀等经济区域的兴起与蓬勃发展，中国地方经济的区域化发展已成为当时经济发展的重要趋势。但是，随着区域经济一体化进程的不断深化，以及城镇化的快速推进，区域性问题层出不穷，诸如区域内地方政府的竞争越发激烈、地方保护主义盛行、大气污染严重、传染性疾病难防难控等，这些问题均呈现出跨越多层级行政区的特征，单一的地方政府无法解决区域性的问题，合作治理成为解决区域问题的一个新的治理模式，城市府际治理成为必然选择。近年来，随着东西部间产业转移、“9+2”泛珠江合作区、长株潭城市群、成渝经济区以及关中—天水经济区的规划与建设，中国地方政府间的合作从东部逐渐扩展到西部，从相邻区域合作演变为跨地域合作，从单独依靠中央政府规划到实行多种合作，从单一资源互补型合作到基础设施、环境治理、资源共享等经济社会的全面合作，使得区域合作向纵深发展并逐步规范。寻求成功的区域合作以及制定相应的区域公共政策成为地方政府的主要目标之一。

（二）国家新型城镇化发展战略对城市府际治理提出了新要求

城市群是目前区域发展的重要载体，实现城市群府际治理对于实现更大范围的区域府际治理至关重要。如果说城市群的发展是城市群内部城市发展水平的加总，那么，城市群治理则是城市群内部城市互动协作的结果。近年来，我国越来越关注城市群治理的问题。比如，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出建立和完善跨区域城市发展协调机制；2016年中央城市工作会议上又提出以城市群为主体形态科学规划城市空间布局；《长三角城市群规划》则要求城市群一体化发展的体制机制更加健全，多元化主体参与、多种治理模式并存的城市群治理机制建设取得突破。由此可以看出，城市群发展的内生动力已经从原有依托市场与区位优势，逐渐走向依托地方政府互动协作构建起来的新结构、新机制与新制度。