第三节 房产税的特征与功能

一、房产税的特征

房产税作为房地产税收体系的重要组成部分，具有税收的基本特征，表现为：①无偿性。无偿性是指税务机关依法征收的税款，若非税法的特殊规定，不需再返还给纳税人个体，国家也无需对任何个人支付任何补偿和报酬。②强制性。强制性即国家通过相关的法律，凭借其政治权力，向纳税人强制征税。纳税人必须依法履行纳税义务，否则，就会受到法律的制裁。③固定性。即征税机关与纳税人按照税法规定的期限依率征收或缴纳税款，征税机关与纳税人皆应遵守法定的计征标准，纳税人不得随意偷逃漏税，国家税务机关也不得无限度征收税款，或不征、少征税款。同时这种依法征纳的行为具有相对的稳定性和长期性，只有在修改或废止税法的情况下才能相应变化。这三个特征是所有税收的共性。

但是，房产税又是专门针对房屋及其财产权利所征收的税种，由于房产本身的特点与属性，它又有与许多其他税收不一样的特点：首先，其征税对象具有明显的不可移动特征，从而使得房产税具有明显的地域性；其次，由于房产具有耐久性和增值性，房产税税收收入一般比较稳定；最后，由于房产税的地域性，房产税通常属于地方税，是地方政府的主体税种，地方政府在税制的设计及征管方面有较大的自主权，涉及课税范围、计税依据、税率、减免等内容，征管比较复杂。

（一）房产税的地域性

房产是不动产最重要的组成部分，也被称为不动产，即非经破坏或变更不能使其位置或权属发生变化。这一鲜明的特征使得房产无法在空间上从一个区域转移到另一个区域。房产税是针对房产以及附着其上的各项权益征收的税收，征税客体的非流动性特征决定了房产税的地域性，这是房产税区别于其他税收的一个重要特征。对物征的税或对人征的税基大都可以自由流动，税收政策和税收制度的变化极易引起居民或生产要素在各辖区之间的流动，从而扭曲资源配置。例如，对所得课税，若某一辖区降低其所得税税率，在其他条件相同的情况下，理性经济人将会选择到该辖区居住，而不管这种选择是否会造成拥堵。

由于房产税的地域性特征，对房产征税不会引起房产在地区间流动，因此，涉及房地产的税收大多划为地方财政收入，由地方政府对管辖区域内的房地产征税。例如，在美国，几乎所有的地方政府都会不同程度地征收房产税，政府用这些税收收入来提供地方性公共产品和服务，故一般不与上级政府分享，是一种地方税。房产税收入占地方税收收入的70%左右，是地方政府的主体税种，为其提供了主要收入。住宅房产税是英国地方政府的主体税种，在地方财政收入占有非常重要的地位。例如，在英格兰地区，除住宅房产税外未开征其他地方税，近45%的财政收入要通过住宅房产税筹集。日本的房地产税收比较复杂，既包含中央税和共享税，也有完全的地方税。但无论是税收种类还是收入归属，中央税和共享税所占的比重都较小，更多的还是由基层的市町村政府征收。葡萄牙、智利的房产税也是由地方政府支配的，不同的是，它是由上级政府课征后将收入转移给下级政府使用。

房产税的征管一般都是由地方政府依据自身收支情况进行决策，具有比较明显的地域性特征。大多数国家都允许地方政府自行决定开征某种税、自行确定税率、征税范围、税收优惠等税制要素。如美国房产税在各个州之间并无统一的税率，由地方政府根据每年的财政收支状况逐年确定，名义税率大致为3%～10%，优惠政策更是各异。加拿大的政策与美国类似，也是由基层政府根据实际的支出需求，由议会按年度确定房产税税率和优惠措施。虽然法国房产税是由中央政府统一征收后划转给地方政府，但其税率仍由地方议会在制定年度预算时确定，但地方议会所确定的税率不能超过中央政府的规定性限制。

（二）税收收入的稳定性

从自然属性上看，土地的使用期限几乎是无限的，房屋设施的耐用期限也相对较长；从权属关系上看，在土地私有的国家，私有房地产理论上是可以永久使用的，即使在土地国有的国家，房地产的使用期限也至少有几十年。因此不论是实体的房地产还是由此衍生出的各项权益，都有相当长时间的存续期。房地产的持续性特征使得它可以作为地方财政持续而稳定的收入来源。

房地产市场反映的是资产的长期价值，相对于工资薪金、股票基金等财产而言，经济波动对其影响的程度相对更小，影响速度更慢，而且房地产税收多为按评估价值计征。有些地方政府每隔三到五年才进行一次评估，房地产的评估价值与市场价格有较大的偏离。所以在一定年限内，若房产税税收政策未发生较大变动，房产税收入的规模也会维持在较稳定的状态。房产税的这种特性有利于地方政府“量出为入”地制定其收支计划，这一优点特别是与收费等其他潜在的地方收入来源相比，更为明显。

房地产不仅满足人们的居住需求，也是重要的经济资源，现代社会中许多人将其作为一种保值增值的投资工具。国民经济的各行业各部门、社会生活的各个主体都与房地产有着不同层次的联系。据统计，自1970年以来，全球房地产行业每年都贡献了GDP的20%以上的产值，其中6～12个百分点为每年新增的房地产投资，约占到各国固定资产投资的50%以上，已经成为一个重要的经济增长点。另外，房地产也日益成为财富的主要表现形式，例如，英国房地产价值占了整个社会财产价值总额的73%左右，而这一数据在美国更是高达75%，并呈现出上行的趋势。随着经济的发展和人口的增长，城市化快速推进，人们对城市房地产的需求增加，这就使得房产税的税基不断扩大，相应的税收收入规模也得到稳步增加。以城市土地为例，2012年我国城市市区面积18.30万平方公里，建成区面积4.56万平方公里，城市建设用地面积4.58万平方公里；2014年我国城市市区面积18.41万平方公里，建成区面积4.98万平方公里，城市建设用地面积4.998万平方公里。三年时间内分别上涨了0.6%、0.4%、9.1%。同时，城市房屋面积也不断增长，2012年我国建成建筑房屋竣工面积35.87亿平方米，2014年增长到42.34亿平方米，年平均增长率为9%。

（三）税收征管的复杂性

房产税是以房产价值或租金为计税依据的，由于房地产存在个体差异性，同一地段的房地产价值在一个城市中并不相同。由于计税依据一般采用房地产的市场价值或租金，不可避免地需要对其价值或者租金进行评估。而房地产价值的评估也带有很大的主观性，即使是专业人员也很难进行准确评估，且随着时间和周边环境的变化，房地产的价值或租金也会出现增减，更加增大了价值和租金评估和计算征税的难度。

房产税纳税人包括生产经营企业、行政事业单位、居民个人等，几乎无所不包，征收难度较大。同时其税基一般较小，税率较低，每笔税款数额较少，征管效率低。如果是自住房屋，房屋本身没有现金流，而每年却要缴纳税款，所以会出现有人买得起豪宅，由于没有收入来源，交不起房产税这种情况。

二、房产税的功能

房产税税源稳定，对经济的扭曲程度小，故而被各国政府广泛开征。概括来讲，房产税具有三大功能。首先，房产税可以为政府筹集财政收入。筹集财政收入既是所有税收都具备的基本功能，也是对房产征税的一个重要目的。房产税的地域性特征使得房产税成为多数国家地方政府的主要收入来源。其次，课征房产税会减少投资人的实际利得，降低资本回报率，因而房产税不仅会影响投资者拥有、购置、使用房地产的决策，还会影响房地产市场甚至金融市场。最后，房产税直接调节收入分配。房地产是现代财富结构中最重要的组成部分，对其课税可以起到调节财富分配的作用。房地产虽然市场价值较高，但征税时并非直接扣除其价值，而需用其他收入缴纳税款，故也是对收入的再分配。房产税的征收过程就是直接再分配过程，因为纳税人通常就是负税人，税负难以转嫁。

（一）为地方政府筹集财政收入

税收最原始、最本质的功能就是筹集财政收入，具体来说就是具有能够从社会经济活动的各个经济主体那里为国家财政筹集收入的功能。从历史上看，税收本来就是为了取得财政收入，满足社会公共需要而产生的。自它产生以后，税收一直因其在无偿地、强制地为国家筹集财政收入，保证国家及时、稳定地取得财政收入而备受各国政府青睐，是现代国家财政收入的主要支柱。房产税作为一个古老的税种，其最基本的功能也是为政府筹集财政资金。随着经济的不断发展和税制的不断完善，房产税逐渐由农业经济时期作为中央政府的主体税种演变为现代经济中地方政府的主要收入来源。

在社会经济发展的早期阶段，房产税最主要的功能就是筹集财政收入。如农业经济时期，土地税是为国家政权筹措经费的主要工具。尽管随着社会经济的发展和税收体系的逐步完善，出现了许多新税种，还出现了一些新的财政收入工具，如公债、规费等，因而房产税在筹集财政收入方面的作用有所减弱。但其他收入工具不可能取代房产税收在财政收入方面的作用，房产税仍然在发挥筹集财政收入的作用。例如，英国的住房宅房产税、法国的地方建筑税、中国香港地区的差饷税等。房产税收仍然是一些国家的地方政府为了给地方性公共产品或公共服务筹措资金而开征的主要税种。根据各国、各地区实践情况，凡是实行中央与地方分税制的国家或地区，政府的主要税收来源是所得税，而涉及房地产税的税种，征管权大多数划归到地方政府，房产税既是地方税收体系的主体税种，也是其财政收入的主要来源。

从另一个角度来说，地方政府肩负着地方经济文化建设和不断为当地居民提供更好的生产生活条件的重任。要做好这些工作，需要提供相应的公共产品或服务，以满足社会公共需求，因此就必须具备一定的物质资料，且有一个可靠的、稳定的资金来源，以补偿其成本。税收是国家无偿地、强制地、稳定地取得财政收入的规范化形式，它把分散在纳税人手中的一部分收入，以法定形式集中起来，转变为政府的财政资金，形成其主要财力保障。房产税由于收入的稳定性和征收的地域性，是地方政府的理想税源，尤其在西方国家的税收体系中，地方税的绝大多数收入都来源于此。例如，在美国，地方政府70%左右的税收都是来自房产税，房产税的筹资功能尤为明显。日本的情况与美国类似，房产税也主要由作为政府层级最末一级的市町村政府征收。1995年，市町村一级政府的房产税收入为8.372亿日元，为全国房产税收入的42.4%。此外，加拿大、澳大利亚、新西兰等国也是把房产税作为地方政府的主体税种。资料显示，经济合作与发展组织成员每单位地方税收入中，房产税平均贡献了0.43个百分点。

（二）完善财税体制，为地方税体系提供主体税种

我国1994年的财税体制改革建立起了分税制财政体制，增强了中央政府宏观调控能力和财政转移支付能力，中央财政得到了加强。但是，随着财权和财力的上移，基层政府却面临严重的财力困境。由于我国地方税不成体系，税收收入十分有限，而省级以下政府的转移支付制度并没有真正建立，来自中央的各种拨款数量有限，地方财政常常入不敷出。为了提供地方公共产品和服务，支持地方经济建设，地方政府普遍采用转让国有土地使用权的方式筹资或通过投融资平台向社会募集资金。为此，地方政府债台高筑，带来一系列隐性风险，防范化解政府债务风险的根本之策在于完善分税制财政管理体制。

政府间财政关系涉及财政事权、财权、财力三个方面。所谓财政事权，是指政府为了履行职责，应该且必须由财政来承担的各项政府管理和公共服务的支出责任。财权则是指政府的财政管辖权限，一般意义上特指政府的财政收入权，主要包括征税权、收费权和负债权，其中以征税权最为重要。财力的获得要依靠财权，主要有两种方式：一是政府通过自身财权取得的收入，二是其他级次政府凭其财权筹得资金后进行的转移支付。政府通过财权掌握相应财力，并以此为基础履行财政事权。要完善财税体制，就是要实现这三个要素的最完美组合。当前地方政府的财政困境，就是因为没有理清三者关系，以至于承担较多公共事务的地方政府没有相应的财权与之匹配。要解决地方政府面临的问题，仅依靠上级政府的转移支付是不可能实现的，更重要的措施在于建立健全的地方税体系，为地方政府找到相对稳定的税收来源。

房产税具有成为地方税主体税种的良好禀赋：第一，由于房地产具有空间的固定性特征，不同地区间税率和优惠政策的差异一般不会导致跨区域的资源流动和配置失衡，因此十分有利于地方政府根据自身实际实施不同的税收政策；第二，地方政府所提供的公共产品和服务，如市政基础设施建设、治安维护等，多为地方性的公共产品和服务，其职能的实现有利于居民的人身安全、财产安全、财产增值，即主要的受益者为当地居民，因此应该遵循受益原则，向当地居民征税；第三，房地产由于地段、环境、建筑形态、结构、朝向、历史、内部设施设备等的不同，其价值也有很大差异，对房产征税需要有专门的评估机构对每宗房地产进行估价，征收的难度大，成本高，只有划归地方政府才能调动其征管的积极性；第四，对房地产征税多以其评估价值为依据，但由于评估的间隔时间一般较长，相对其他税而言，它的税额不会出现大幅波动，方便地方政府在制定税收计划时“以支定收”，因而实践中多数国家也都以房产税作为地方税收体系的核心税种，例如，美国的房产税收入占地方财政总收入的平均比重就达到30%，且随着经济发展，比重仍会不断增加，美国地方税收入的增减很大程度上受房产税增减的影响。

（三）优化资源配置，促进土地集约利用

房地产业的产业链条长，表现出广泛和长远的辐射力、影响力和支撑力，在工业化和城镇化建设过程中必然成为拉动经济增长的“火车头”，是国民经济的支柱产业。但是，房地产行业的过热发展也带来了较大的系统性风险，投机行为致使房价畸形上涨已成为我国政府和社会大众关注的焦点。政府为了调控房价，采用限购、限价等行政手段抑制投机行为。中央政府以行政手段调控房价，并不能从根本上解决房价上涨过快的问题。过度运用行政权力介入市场经济运行是与市场经济秩序相背离的，顾此失彼，势必积累新的矛盾，要真正“治本”，需要采用经济手段进行间接调控。税收是国家宏观调控的重要经济杠杆，国家根据法律和宏观经济管理目标，按照国家意志，以经济管理者身份强制性地向微观经济个人和组织征收税收，可以对房地产需求与供给的数量和结构进行综合调控。因此，房产税承担着优化行业资源配置、促进房地产业健康发展的重要使命，构建起一个相对完善的房地产税体系势在必行。随着房地产行业的日趋成熟，税收将越来越多地参与到房地产宏观调控中。

房地产税收的纳税人既可以是房地产需求者，也可以是房地产供给者。一方面，通过合理设计税种、税率、计税依据、减免税、加成征收等手段，充分利用税收杠杆作用，会使房地产商的销售成本或房地产市场需求量增加或减少，从而调整房地产市场的供给量和需求量，影响房地产市场价格。另一方面，对不同价格的房地产设置差别税率，可以引导房地产市场的交易方向，从而使市场的供求结构发生改变，最终促进房地产资源的合理配置和有效利用。此外，房地产税也有引导土地利用方向的作用，如城镇土地使用税，实行多占地多缴税、少占地少缴税的原则，可以促使企业合理占地，从而节约使用土地。

由此可见，房产税收的一个重要功能就在于优化经济资源的配置，提高资源的利用效率，因此在课税对象和税率的设计上都具有很强的差异性，对需要限制的对象开征某种税或设置较高的税率；对于需要鼓励其发展的对象，降低其税负或停征某些税种。比如，为减少土地浪费，提高土地集约利用效率而开征空地税、荒地税，为了治理外部经济效应而课征的工程受益税、土地增值税，为治理外部不经济而课征的地价税等。政府开征这些税收，预期的税收功能是房地产税可以发挥改善土地利用方式、提高土地经济效率的作用。通过对房地产，特别是土地课税，可以利用经济手段减少对土地资源的多占滥用和占而不用的现象，从而促进房地产资源有计划、合理地开发利用。

（四）调整社会财富分配格局

在商品经济时代，生产要素是社会分配关系的起点和决定因素，每个主体拥有的要素种类、数量以及这些要素在市场上能够获取的价格，终会影响其在分配格局中的地位。但事实上，不可能每个人拥有的生产要素都处于同一水平，要素的获取既可以通过个人努力，也可以通过先天财富的累积，但后者其实可以看作田径比赛中的“抢跑”，是对其他社会成员的不公平。如果不对财富差距进行适当调节，势必激化社会各阶层和各经济利益主体之间的矛盾，危及社会的和谐。税收作为一种政府的再分配手段，能够调节市场活动中各个经济主体的利益，使经济主体的收入受到影响并发生改变，进而调节社会成员的收入分配。

据统计，2013—2015年我国居民收入的基尼系数分别为0.473、0.469和0.462，已经超过了0.4的国际警戒线。房地产是社会财富的代表，更是财富的主要组成部分。根据西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心发布的《中国家庭金融调查报告》，在中国的家庭财产结构中，住房资产占比高达近八成。从国际上看，发达国家房产占家庭财产的比重多集中在20%～40%。因此，对中国家庭而言，以房产为主体的财产性收入在整个家庭收入中的份额较高，且已经超过其他形式的收入成为贫富差距不断扩大的一个最重要的推手。甚至可以认为，当前中国财富分配格局的不均，一个最主要的原因就是居民拥有房地产的不均等。

由此可见，调节由房地产占有不均产生的生产要素分配不公是解决我国分配难题的关键。就税收的调节功能而言，流转税的作用仅限于消费环节，且税负层层转嫁，调节能力有限，所以，调节收入分配主要还是依靠所得税和财产税。我国个人所得税的纳税人主要是工薪阶层，其调节针对的是增量收入。作为财产税类的一种税，房产税主要是对社会财富存量课征，使调节社会财富再分配的作用能得到较好的发挥，缩小贫富差距。房产税是以纳税人所拥有的房地产价值为计税依据，拥有房地产越多则纳税越多，可以起到调节贫富差距的作用。按照古典经济学的分析，由于土地的供给量大致固定，对土地课税时，税收只能通过资本化的形式由土地所有者直接承担；对房产课税时，自行居住的房产只能由产权人承担税负，出租的房产虽可以通过提高租金的方式将税负转嫁到承租人身上，但转嫁的空间有限。因此，征收房地产税有利于缩小社会贫富差距，通过二次调节实现公平与效率的统一，有效协调社会财富分配格局。