第一节
两岸税法的制度框架比较

从20世纪20年代开始，国民政府便确定了相对较为初步的税制体系和征收原则，并按照当时经济发展水平和具体政策需要，颁布了一系列税收法律法规，保障和规范国家税收征收行为。1931年，国民政府颁布中国第一部《营业税法》；1936年，国民政府颁布了中国第一部《所得税暂行条例》，并于1943年颁布了中国第一部《所得税法》。这些税法的颁布对两岸的税法体制都产生了积极而深远的影响。从某种意义上讲，1911年至1949年的国民政府税制，既有继承晚清税收改革的一面，又有在独特的历史条件下逐步资本主义化的一面，是中国税制发展承前启后的过渡阶段和现代税收思想起飞的创造时期，比较规范的现代化中国税制正是建立在这个时期。[1]1949年以后，由于两岸分治的事实局面客观存在，大陆和台湾在税制建设和税法改革的具体选择上呈现出不同的思路和观点，但在综合框架和大体格局上基本趋同。为尽快统一税政和恢复全国经济，我国政务院在1950年1月30日颁布了《全国税政实施要则》，初步建立了统一的新税制体系。《全国税政实施要则》除规定征收农业税外，还要求开征货物税、工商业税、盐税、关税和薪给报酬所得税、存款利息所得税、印花税、遗产税、交易税、屠宰税、房产税、地产税、特定消费行为税和车船使用牌照税等14种税。其中，遗产税、薪给报酬所得税实际并未征收。而在此后的数十年内，大陆进行较大规模的税制改革，基本形成了1994年分税制改革形成的税制体系格局和2003年以来“简税制、宽税基、低税率、严征管”的税制改革原则。2013年11月，中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，又推动了新一轮的财税体制改革。1946年，国民政府对税收制度作了一系列调整，把统税改为货物税，停征了出口关税，并开征了遗产税。从20世纪50年代起，台湾根据经济社会发展要求和回应民众税制改革愿望基础上，依托“行政院”赋税改革委员会，先后进行了多次重要的税制改革，并培育和建构了以追求“税收更公平”为基本主旨且较为完善的税制体系和税法制度。

（一）历史沿革：一脉相承下的两个分支

大陆和台湾从20世纪50年代起都进行了多次税制改革和税法更新，理论界和实务界对两岸税制演进具体阶段的划分和理解可能存在不同看法，但在基本面上也大致统一。一个总体性的观点是，虽然不同时期特定政治经济文化的差异性客观存在，但两岸税制改革和税法发展的基本方向和具体措施仍具有相当的趋同性，这也使得两岸税法更为细致的比较在技术和规则上成为可能。与此同时，也只有在对两岸税法历史演进和社会文化作更深入了解和掌握的基础上，方能更好地研判和识别两岸税制和税法存在异同的必然性和客观性。从制度梳理和改革动因的角度观察，不难发现：大陆税法往往以执政党特定的历史性会议为契机进行调整，而台湾税法的变革则更多地是基于因应经济社会发展的特定阶段和特定的政策要求。此种情形的出现，往往也是由两岸不同的政治制度和社会政策所决定的，特别是20世纪80年代以来，大陆的税法调整更倾向于稳中求进，并在重点突破时往往会根据具体税种情况采取“先试点，后铺开”的推进方式，这样可以积累经验并减少决策风险，但可能破坏了税法制度的严肃性和统一性；台湾的税法变革则更加注重因应经济发展和国际市场的普遍规律，注重税制改革对社会现实和民众需求的呼应，通过既定的民主体制进行税收立法并通过高效行政体制贯彻执行，而台湾税制变革存在的问题在于，尽管税制是纯粹的经济问题和技术领域，但因为政党政治和选举文化的存在，税制变革和税法发展也具有一定的政治性，有可能导致未能兼顾社会多元利益的平衡和稳定。[2]

1．大陆税法演进

大陆税制概况和税法变革，与中央和地方的财政体制和税权关系紧密相连。大体上讲，大陆和地方的财税体制和税权关系的演进可以区分为三个阶段：一是1950年至1979年的“统一领导、分级管理”阶段；二是1980年至1993年的“财政包干”阶段；三是1994年至今的“分税制”阶段。与这三个阶段相对应，中央和地方政府在税权配置上也可大致分为三个时期：一是“强中央财政时期”，中央财政收入站全国财政收入的70％以上；二是“弱中央财政时期”，中央财政收入占全国财政收入的30％左右；三是“中央财政相对增强时期”，中央财政收入站全国财政收入的50％左右。[3]但是具体而言，不同时期的税制情况又有着不同的特点。总体上，基于集权文化传统和现实政治需要，大陆税制体系仍呈现“中央财政优位”的基本态势，以保障中央政府足够的财力进行国家治理和宏观调控。1994年分税制以来，先后召开过两次重要的执政党三中全会[4]，并均对税制改革作出部署安排。2003年10月，中共十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对分步实施税收制度改革作出了相应的部署。2013年11月，中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，又对新一轮的财税体制改革和法治建设提出了新的政策指要。[5]

（1）始于1950年的税制改革和税法演进。随着1952年恢复国民经济的任务完成，为配合进行社会主义改造，大陆在1953年1月起实施修改后的工商税制。1952年12月31日，政务院发布了《关于税制若干修正及实行日期的通告》，同时公布了《商品流通税试行办法》等配套规定，并自1953年1月1日起执行。主要内容涉及：试行商品流通税；修订货物税、工商业税、印花税、屠宰税、交易税和城市房地产税；将棉纱统销税并入商品流通税；特种消费税改称文化娱乐税，原电影、戏剧及娱乐部分税率不变；筵席、冷食、旅店和餐厅部分并入营业税；等等。[6]1953年至1956年，大陆完成了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，自此大陆经济结构变为单一的社会主义经济。1958年6月3日，一届全国人大常委会第96次会议通过《农业税条例》，并于当日施行。同年9月11日，一届全国人大常委会第101次会议通过《工商统一税条例》，当月13日由国务院公布施行，对原工商税制进行了重大改革。主要内容涉及：将原来的商品流通税、货物税、营业税、印花税合并为工商统一税；简化纳税环节和纳税办法；等等。[7]1972年3月，国务院批转财政部报送的《关于扩大改革工商税制试点的报告》，附发《工商税条例（草案）》，决定当年试点，1973年全国试行。此次改革的主要内容涉及：合并税种，将工商统一税及其附加、城市房地产税、车船使用牌照税、盐税和屠宰税合并工商税；简化税目、税率；改革不合理的规定，下放给地方部分税收管理权；调整少数行业的税率。[8]

（2）始于1979年的税制改革和税法演进。1978年中共十一届三中全会[9]后，改革开放和经济建设进入新时期，税制调整和税法更新进入活跃期。从1979年到1993年，大陆初步建立起包括所得税法、流转税法、财产和行为税法和税收征管法等相对完备的税法体系。1980年9月10日，五届全国人大三次会议通过《中外合资经营企业所得税法》和《个人所得税法》，并均于当日起施行。1981年12月13日，五届全国人大四次会议通过《外国企业所得税法》，并于当日起施行。[10]1983年4月29日，财政部发布《关于国营企业征收所得税的暂行规定》。[11]1984年9月18日，六届全国人大常委会第七次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例（草案）的决定》。[12]同日，国务院发布《产品税条例（草案）》《增值税条例（草案）》《盐税条例（草案）》《营业税条例（草案）》《资源税条例（草案）》等6个税收条例（草案）和《国营企业调节税征收办法》，均自1984年10月1日起试行。[13]1986年1月至9月，国务院先后发布《城乡个体工商业户所得税暂行条例》、《房产税暂行条例》、《车船使用税暂行条例》和《个人收入调节税暂行条例》等单行税种条例。1988年6月至9月，国务院先后发布《私营企业所得税暂行条例》、《关于征收私营企业投资者个人收入调节税的规定》、《城镇土地使用税暂行条例》、《印花税暂行条例》等单行税种条例和规定。在此期间，关税立法也得到加强。1991年10月31日，国务院批准新的《海关进出口税则》，并自1992年1月1日起施行。在程序税法方面，1992年9月4日，七届全国人大常委会第27次会议通过《税收征收管理法》，并自1993年1月1日起施行。[14]

（3）始于1994年的税制改革和税法演进。1993年12月13日，国务院发布《增值税暂行条例》《消费税暂行条例》《营业税暂行条例》《企业所得税暂行条例》《土地增值税暂行条例》，均自1994年1月1日起施行。[15]同年12月15日，国务院发布《关于实施分税制财政管理体制的决定》。[16]同年12月25日，国务院发出通知，批转国家税务总局报送的《工商税制改革实施方案》，自1994年1月1日起施行。1994年，大陆据此对工商税制进行了全面性、系统性和结构性的改革。此次税制改革的指导思想是：统一税法，简化税制，公平税负，合理分权，理顺分配关系，保障财政收入，建立符合社会主义市场经济要求的税制体系。在流转税方面，增值税、消费税和营业税构成了改革后的流转税主要组成，并因此分税种颁布了《增值税暂行条例》《消费税暂行条例》和《营业税暂行条例》，统一适用于内资和外资企业。[17]在所得税法方面，合并原国营企业所得税、集体企业所得税和私营企业所得税，并取消国营企业调节税，统一为内资企业所得税并适用《企业所得税暂行条例》；合并个人所得税、个人收入调节税和城乡个体工商户所得税，统一了个人所得税，并通过了《个人所得税法》。[18]在其他税种方面，开征土地增值税，开征统一的房地产税和车船税，取消产品税、盐税、集市交易税、牲畜交易税、特别消费税、烧油特别税、资金税、工资调节税，下放屠宰税和筵席税。在税收征管方面，1995年2月28日，八届全国人大常委会第十二次会议通过了修订后的《税收征收管理法》，并自当日起施行，将增值税专用发票纳入国家税务总局管理[19]；按照分税制的要求，设立了国税和地税两套组织机构实施税收征管；普遍建立了纳税申报制度并合理划分了中央和各级政府的税收立法权和管理权。[20]

（4）始于2004年的税制改革和税法演进。2003年11月，十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》，要求按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，稳步推进税收改革。在流转税方面，2004年7月1日起增值税改革在东北地区进行试点，并逐步扩大到中部地区，再到2009年1月1日施行新的《增值税暂行条例》。2006年4月1日起，消费税新增高尔夫球及球具、高档手表、木制一次性筷子和实木地板等项目，并完成配套改革。[21]在所得税方面，全国人大常委会在2005年10月27日、2007年6月29日、2007年12月29日和2011年6月30日先后4次修订《个人所得税法》，将免征额逐步提高到3500元，并扩大了自行申报的范围。2007年3月16日，全国人大常委会通过《企业所得税法》，并自2008年1月1日起施行，实行内外资企业适用所得税法完全统一。在财产税方面，2007年1月1日起，外商投资企业和外国企业纳入城镇土地使用税的范围。2007年1月1日起，《车船税暂行条例》废止，统一的《车船税法》开始施行。在农业税方面，2005年12月29日，《农业税条例》被废止。[22]在增值税改革方面，2012年1月1日起，国务院决定在上海市交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点改革，拉开营业税改增值税的改革大幕。同年8月，营改增试点分批扩大。2013年4月10日，国务院常务会议决定，自8月1日起，将交通运输业和部分现代服务业营改增试点在全国范围内推开，并适当扩大部分现代服务业范围。[23]2013年12月4日，国务院常务会议决定将铁路运输和邮政服务业纳入营改增改革试点。[24]

（5）始于2013年的税制改革和税法演进。2012年11月8日通过的中共十八大报告就财税体制改革提出指导性意见：“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。”[25]2013年11月12日，中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）。《决定》单设一章“财税体制改革”，对税制改革提出了明确而具体的指导原则。《决定》要求，“深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。推进增值税改革，适当简化税率。调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。”“按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策。完善国税、地税征管体制。”根据我国政治体制和决策模式安排，执政党之重大纲领性文件对国家重大财经经济政策调整和立法规划产生实质性的指导和直接性的影响。[26]按照《决定》制定的指导原则，未来税制建设和税法发展拟重点突破的主要领域包括四个方面：首先是保持“两个稳定”。这是税制改革的基调，主要是指：一是稳定税负，二是保持现有中央和地方财力格局总体稳定。其次是落实税收法定。具体来说，一是完善立法，二是规范优惠，三是正税清费。再次是优化税制结构。一是要加大间接税改革力度，推动经济结构优化升级；二是要逐步提高直接税比重，促进社会公平；三是要完善地方税体系，增强地方财力。最后是支持全面改革。这是税制改革的责任，主要涉及：完善慈善捐助减免税制度，制定实施免税、延期征税等优惠政策，以税制改革支持全面改革。[27]

2．台湾税法沿革

1895年4月17日，清政府与日本签订《马关条约》，割让台湾、澎湖列岛。在日据时代，日本对台湾实施殖民地政策，依托日本继受西欧的法律制度，建立了相对完备、有效率的司法、户政和地政制度。[28]在税收制度和政策方面，日本统治台湾也借鉴和采用了日本的税收制度和政策。在日本据台之前，台湾经济还处于较为落后的农业经济形态。在20世纪二三十年代日本提出“工业日本，农业台湾”的殖民政策以后，并在岛内大力发展米糖经济，使得台湾形成了专门生产少数特定农产品的单一经济结构。[29]在税收制度方面，日本殖民者在台湾适用了混合了中日两国税制特征的以户税为主但不甚规范的复合型税制，并基于米糖经济政策而在税收上给予农业生产、销售和出口上的优惠。为求政府收入迅速增加以作开发之用，日本殖民者在台湾建立了以间接税为中心的租税体系以及藉由台湾财政补充日本的“殖民地型财政”。[30]在第二次世界大战期间，为了积极扩军备战，日本殖民者甚至在台湾征收大东亚战争特别税等，并发布掠夺台湾人民购买外国公债或其他外国债权利息的《台湾外贷债特别税令》。[31]直至1945年日本投降，台湾地区形成的一套独特的税收制度，以户税为中心，其主要税种有营业税、所得税、统税、进口关税、盐税、田赋、使用牌照税、印花税、屠宰税和契税等。二战结束后，台湾光复，国民政府因应战后的新形势和新局面调整和完善了台湾当时的财税体制。1946年，国民政府财政部公布《整理台湾税制五原则》，规定要彻底贯彻租税“公平合理”的宗旨和原则，根据当时具体情况采取提高起征点、降低税率等多种方式整顿和改善复杂繁琐的陈旧税制，进而建构适应当时发展需要的税制体系。

（1）始于1950年的税制改革和税法演进。国民党政府迁台后，经过此前在大陆恶性通货膨胀之后，面对税制繁杂、征管失控的局面，确定从整顿税收、改革税制入手来解决财政困难问题。1950年，台湾成立了“税制改革委员会”，专门负责税制的整顿、规范与改革，并提出了“简化税制，调整税率，统一稽征，划一罚则”的税改方针。这一时期税制改革的要点在于：一是积极推进税收立法，废除原有的税捐摊派课征方式，实施“统一稽征条例”和“统一发票制度”，将过去地方征收的户税和省征收的所得税合并，并推行商业会计办法，建立营利事业所得税，等等；二是简化优化税收征管，包括简化税目，降低税率，统一罚则，颁布税种表[32]，强化税收征收管理，等等。另外，在关税方面，为保护岛内市场，限制消费品进口，扶持幼稚产业的发展，采取高关税政策，这一时期关税税收占总税收的比重平均在20％以上，是历史上最高的时期。1954年建立外销退税制度，但由于此时期仍以台湾岛内销售为主，此一制度显得不甚重要。[33]这段时期的具体立法及措施有：1952年5月修订并施行货物税；1954年按照“涨价归公”原则颁布施行“都市平均地权条例”并开征地价税；1951年修正“所得税法”，将原先的分类所得税修改为综合所得税与营利事业所得税两大类；等等。整顿后的1950年6月份，台湾各税收入比1949年6月份大幅度增收，有的税收最高的激增30多倍，最低的也激增8倍。1950年全年税收总额比1949年增加1倍，1951年又比1950年增加1倍。[34]

（2）始于1958年的税制改革和税法演进。20世纪50年代后期，台湾为配合外向型经济转轨需要，开始布局第二轮税制改革。1958年，台湾成立“赋税研究小组”，探讨和拓展财税政策措施的经济功能。1960年，台湾制定“奖励投资条例”，优化投资环境、扩大税收减免并激励新兴事业的投资，比如采取给予5年免征所得税的税收优惠等措施，以提高投资者的投资收益并减轻其投资风险，从而有利于吸引外资进入和促进经济发展。在“外销品冲退原料税捐办法”中，对外销品的投入所缴关税与货物税准予退税，并建立保税制度。台湾在这时期先后建立了14个保税工厂和19个保税仓库，受托管理13种主要出口商品。这些措施的实施,极大地增加了台湾产品在国际市场上的竞争力。这一时期税制改革的要点在于：一是全面修订“所得税法”。包括：建立所得税申报制度；推行蓝色诚实申报制，增列标准扣除额，并对2年定期存款免税；初步建立以直接税为中心的税制；等等。二是充分发挥税制促进经济功能，以抑制消费和鼓励出口，促使向外向型经济结构转变。这一时期的具体立法及措施有：推进鼓励出口税收政策和外销退税制度；实行高进口关税政策；改革消费税和关税制度，并对可供出口的商品课以较高的消费税；等等。此次税制实施结果，不断促进提高了储蓄，加速了资本形成，提高了就业水准和居民所得，而且将台湾的内向型经济结构转变为外销为导向的外向型经济结构，从而通过税制变革促进了经济起飞。[35]

（3）始于1968年的税制改革和税法演进。1968年3月，台湾成立“赋税改革委员会”，以期实现创造公平的税收环境、加快产业升级和提升财政收入为目标的税改规划，并进一步完善税收征收管理。这一时期税制改革重点在于解决经济成长过快与税制结构不相适应，支持基本建设的财力相对不足的矛盾。税制改革的要点在于：一是对税制进行系统检讨、梳理和更新。主要内容涉及：全盘修订“所得税法”，修正诸多重要条款；改进外销冲抵退办法；调整所得税累进税率结构；修订关税和进口管制政策；修订“奖励投资条例”；改进“货物税征稽征办法”；修订“都市平均地权条例”；逐渐推进加值型营业税；新开征房屋税；等等。就所得税而言，在此期间，台湾提高所得税占总税收的比重，并提高税收随所得而增加的弹性；将当时的综合所得税率由3％的累进税率，提高至由6％至60％的累进级距，并提高免税额及标准扣除额，体现量能课税原则；增加加速折旧的规定，使得部分企业延迟纳税成为可能。二是推动征管技术的现代化和规范化。包括：推动设立财税数据中心，将所得、财产等纳税资料集中处理；推进税收征管电算化；设立稽查组织，专责检查复核各类税捐稽征案件；成立财税人员培训所，负责培训财税人员；等等。在这一时期，台湾还进行配套税法改革。比如，1973年“遗产及赠与税法”的修订完成，修正了该法第57条条文；1977年“土地税法”的颁布施行和修正发布“外销品冲退原料税捐办法”；等等。这一时期，尽管所得税的改革仍受争议[36]，但整体上看，基于因应步入工业社会的时代变迁的评价，台湾税制结构实现了成功转型。[37]

（4）始于1986年的税制改革和税法演进。此时的台湾经济已经获得较为充足的发展，但由于国际总体经济形势影响，以经济自由化和国际化为目标的税制优化呼声日盛。在此期间，台湾适逢自由化、国际化与制度化时期，为配合“三化”政策，台湾开始逐年大幅度降低关税，并缩小外销退税的范围，其最后目标是全面取消外销退税制度。[38]1986年，台湾再次成立“赋税改革委员会”，在两年的时间内对税制的实施情况作全盘检讨，进行税制改革研究，并形成了76份研究报告。这些研究报告诸多建议和意见，在台湾实施的税制改革中得到部分采纳。这一时期税制改革的主要目标有：适足的税收；中立的税制；税负分配的公平合理；税制的多面配合调整；廉能有效的税政。其关键要点在于：一是完善和优化各单行税种。包括：1986年开征加值型营业税，并于1988年公布新的“营业税法”；扩大综合所得税税基并调整减免税范围；避免营利事业所得税双重课征；取消民生必需品课征货物税；土地增值税改用比例税率；关税对农产品采用季节性浮动税率；等等。二是根据经济社会发展需要在取消部分税种的同时新增部分新税种。主要包括：1987年取消屠宰税、筵席税、港工捐、商港建设费、教育临时捐等；其后又开征能源税与污染税；等等。在此期间的相关税法改革还有：1985年4月起，台湾实施加值型营业税；1990年底，将“奖励投资条例”修订成“促进产业升级条例”；等等。经过此次税制改革，台湾地区的直接税收入比重直线上升，1980年度税收收入中直接税和间接税的比重分别为36.1％和63.9％，到1994年度则分别为55.08％和44.92％。

（5）始于1998年的税制改革和税法演进。经过多次税制改革，台湾逐步形成以所得税、营业税、货物税为主体的复合税制。为因应20世纪90年代以来的减税潮流，同时也为了解决税负不公、财政不足和税制艰难的困境，台湾自1998年再次开始对税制改革进行规划和设计。这一时期税制改革的要点在于：在所得税方面，1998年实行所得税的“两税合一”制度[39]，并调整综合所得税的扣除额、免税额。在调整税收奖励措施方面，1999年底和2002年初，先后两次修改“促进产业升级条例”，加强与产业升级密切相关并且具有外部效益的功能类投资奖励。在营业税改革方面，自1999年7月起，将营业税改为“国税”，并择机改由“国税局”自行征收。在金融税制方面，降低金融业的营业税税率。在进口税方面，改进进口征税办法，自2002年起，改为所有进口货物都在进口环节征税，由海关代征。在财产税方面，自2002年起，土地增值税减半征收两年，由此而引起的地方政府财政收入减少由“中央”政府弥补；调整契税、房屋税，1999年将契税降低了20％，自2001年7月起将房屋税的税率从1.38％降为1.2％，同时将房屋税的计税依据房屋评定标准价格修改为每三年调整一次；研究改革遗产税。在鼓励企业并购税制方面，2002年1月制订的“企业并购法”中规定了许多鼓励企业并购的税收措施。[40]在关税方面，实施关税减让政策，降低工业产品的加权平均税率和农业产品的算术平均税率。在境内税收方面，还陆续修改了营业税进口货物完税价格、货物税的完税价格；降低了小汽车的货物税税率；取消了国产汽车的优惠税率和对建立台湾品牌形象支出的投资抵免；并决定以烟酒税取代烟酒专卖制度。[41]

（6）始于2008年的税制改革和税法演进。2008年5月，台湾领导人进行了更换。马英九上任后，迅速成立“赋税改革委员会”，领导和组织对台湾税制进行了一系列改革。新一轮税制改革以“增效率、广税基、简税政”为基本原则，检讨税收政策，进行包括营利事业所得税、营业税、遗产税等方面的赋税改革，达成经济发展、社会公义、国际竞争力及永续环境为总目标，以期实现“轻税简政、收入充裕”的目标。“行政院”赋税改革委员会和主管财税部门也紧密围绕租税更公平的基准目标，积极提升施政绩效，在健全税制、衡平税负、机动降税、稳定物价、简化税政和革新便民等方面作出不懈努力。具体而言，税改方案主要内容包括：在营利事业所得税方面，下调营利事业所得税率，出台“产业创新条例”[42]，推动特区税收优惠，免征大陆台商回台湾上市的营利事业所得税，研究制定所得税反避税办法；在综合所得税方面，持续推动租税公平原则[43]；在遗产税及赠与税方面，降低税率至10％的单一税率，提高免税额，海外资金返台可免税；在证券交易税方面，实施证券交易税减征或免征等措施；在土地税及房屋税方面，调整地价税的征税范围并适当调整税率；在营业税方面，授权“财政部”制定购买境外劳务课征营业税的起征点；缩小视同销售等影响税额计算的情形；在其他税种方面，研究开征能源税，实施吨位税，开征特种货物及劳务税；在保护纳税人权利方面，推动纳税人权利保护法律条文化并研究制定行为罚金额上限；在税捐稽征方面，还应推动简化税务与关务行政为主内容的税政改革。台湾是民主体制较为发达的地区，这些施政纲领和税改意见能否完全的真正落地，还需要经由法定的议决程序，方能得以实施。另外，由于税制改革涉及方方面面，新一轮的改革能否顺利立法并有效执行并从而取得预期效果，还有待进一步观察。

（二）体制变迁：组织机构、征收范围与运行格局

由于特定的历史原因和社会制度，两岸的税收体制在1949年以后呈现各自不同的变迁路径，并随着两岸的经济发展和法治进步而在不同阶段有着不同的发展情势。自改革开放以来，大陆逐渐进入国际政治经济的主流社会并恢复了市场经济的基本框架，税务机关作为专业行政机关的功能性突显，纳税人的权利也开始启蒙和不断提升，各项税收法律制度也开始逐渐完善，税收法定原则也开始得到相应重视并渐进贯彻。1993年12月20日，国家税务总局升格为正部级机构，税务机关在政府序列中的重要性和专业性也进一步突显。按照1994年分税制改革形成的财政管理体制格局，当前税收区分为中央税（国税）和地方税（地税），税务机关也区分为国家税务局和地方税务局两个系统，依据税法规定分别征收国税和地税。[44]基于稳定现行财税体制、税负格局和税务机关队伍的考虑，在当前和未来一段时期，国税、地税两大系统并立的格局还将继续存在，并在优化管理基础上继续发挥相应作用。台湾依托其独特的地理位置和相特定的政治制度，持续参与全球化时代的国际市场竞争，其税制格局及其法律制度都较为市场化，在积极回应民众呼声和保护台湾企业利益基础上，采取有效税制改革措施主动适应国际税制的变革和调整。相较于大陆而言，税收法治程度较高的台湾在推动税收法定原则方面成果显著，民意机构对税收事项施行严格而完整的法律保留，所有实体税法和程序税法基本都统一实现了法律化，在这一点上与大陆的“授权立法”存在相当大的不同[45]；税务案件的普遍化及其公平审理也使得台湾的税收司法环境比大陆更为优越，且所有判决全文公开的做法也彰显了其相当的司法透明度，而大陆巨大经济体量背景下的税务案件的少量化使得税收法治水平无法获得外界和国际上令人信服的较高评价。

1．组织机构

1994年大陆分税制改革是财税体制改革的重要里程碑。[46]据此，对税收管理机构也进行了相应的配套改革。中央政府设立国家税务总局，是国务院主管税收工作的直属机构。国家税务总局设如下内设机构（正司局级）：（1）办公厅；（2）政策法规司；（3）货物和劳务税司（主管增值税、消费税、营业税、车辆购置税等业务）；（4）所得税司（主管企业所得税、个人所得税和法律法规规定的基金或费用等业务）；（5）财产和行为税司（主管财产与行为各税种及教育费附加等业务）；（6）国际税务司；（7）收入规划核算司；（8）纳税服务司；（9）征管和科技发展司；（10）大企业税收管理司；（11）稽查局；（12）财务管理司；（13）督察内审司；（14）人事司。[47]国家税务总局还另设如下事业单位（正司局级）：（1）教育中心；（2）机关服务中心；（3）电子税务管理中心；（4）集中采购中心；（5）税收科学研究所；（6）国家税务干部学院（国家税务总局党校）；（7）中国税务杂志社；（8）中国税务报社；（9）中国税务出版社；（10）注册税务师管理中心。[48]省及省以下税务机构分设为国家税务局和地方税务局两个系统。国家税务局系统的机构设置为四级，即国家税务总局，省（自治区、直辖市）国家税务局，地（设区的市、州、盟）国家税务局，县（市、旗）国家税务局。国家税务局系统实行国家税务总局垂直管理的领导体制。地方税务局按行政区划设置，分为三级，即省（自治区、直辖市）地方税务局，地（设区的市、州、盟）地方税务局，县（市、旗）地方税务局。地方税务局系统的管理体制、机构设置、人员编制按地方人民政府组织法的规定办理。省（自治区、直辖市）地方税务局实行省（自治区、直辖市）人民政府和国家税务总局双重领导，以地方政府领导为主的管理体制。国家（地方）税务局系统依法设置，对外称谓统一为国家（地方）税务局、税务分局、税务所和国家（地方）税务局稽查局，按照行政级次、行政（经济）区划或隶属关系命名税务机关名称并明确其职责。

按照台湾 “财政收支划分法”的规定，台湾财政收支系统划分如下：“中央”、“直辖市”、县（市）、乡（镇、县辖市）。台湾税课划分为“国税”、“直辖市”及县（市）税，后两者也称地方税。台湾财政主管部门是台湾最高财税行政机关，其所属负责税务和关务的行政机关和单位包括：（1）赋税署。主管台湾内地税行政业务，业务范围除赋税业务以外，还包括税务稽核和监察等工作。[49]置署长1人，副署长2人，主任秘书1人，下设6组、4室：所得税组（掌理所得税、所得税涉外事务业务）；消费税组（营业税、证券交易税、期货交易税、印花税、货物税、烟酒税、特种货物及劳务税）；财产税组（遗产及赠与税、土地税、房屋税、使用牌照税、契税、娱乐税、特种货物及劳务税）；监察组（税务风纪监察业务）；稽核组（逃漏税案件之稽核）；稽征行政组（税务行政、信息规划、租税教育及宣传、地方税稽征实务规划及综合规划）；秘书室；人事室；政风室；主计室。（2）国税局。具体有：台北市“国税局”（主管台北市“国税”之稽征）；高雄市“国税局”（主管高雄市“国税”之稽征）；台湾省北区“国税局”（主管新北市及台湾省北区县市包含基隆市、桃园县、新竹县、新竹市、宜兰县、花莲县以及金马地区包含金门县、连江县“国税”之稽征）；台湾省中区“国税局”（主管台中市及台湾省中区县市包含苗栗县、彰化县、南投县、云林县“国税”之稽征）；台湾省南区“国税局”（嘉义县、嘉义市、屏东县、台东县、澎湖县“国税”之稽征）。[50]（3）关务署。主管台湾关税行政业务。置署长1人、副署长2人、研究委员、主任秘书1人，设综合规划、通关业务、关务查缉、调查稽核、税则法制、关务信息等6组；秘书、人事、会计、统计、督察、政风等6室。下辖基隆、台北、台中、高雄等4关，各关下设组、室。[51]（4）财政资讯中心。主管台湾财政资讯处理业务。（5）财税人员训练所。主管新进及在职财税人员训练业务。另外，台北市、新北市及高雄市政府财政局下设税捐稽征处，台中市政府及台南市政府下设税务局负责该市地方税制稽征业务。各县市政府下设税捐稽征处或税务局，负责各该县市地方税之稽征业务。[52](以上参见附录2、附录3)

2．征收范围

在大陆，按照1994年分税制财政体制的规定，国家税务局和地方税务局有着不同的征收范围，具体划分如下：（1）国家税务局系统负责征收和管理的项目有：增值税、消费税（其中进口环节的增值税、消费税由海关负责代征），车辆购置税，铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的营业税、企业所得税和城市维护建设税，中央企业缴纳的企业所得税，中央与地方所属企业、事业单位组成的联营企业、股份制企业缴纳的企业所得税，地方银行、非银行金融企业缴纳的企业所得税，海洋石油企业缴纳的企业所得税、资源税，从2002—2008年期间注册的企业、事业单位缴纳的企业所得税，对储蓄存款利息征收的个人所得税（目前暂免征收），对股票交易征收的印花税。从2009年起，企业所得税的征收管理范围按照有关税收政策的规定调整。[53]（2）地方税务局系统负责征收和管理的项目有：营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、印花税和城市维护建设税（不包括由国家税务局系统负责征收管理的部分）、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、土地增值税、车船税、烟叶税。[54]中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享75％，地方分享25％。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享50％。2001年12月31日，国务院发布《关于印发所得税收入分享改革方案的通知》（国发〔2001〕37号）。该《通知》指出，2002年所得税收入中央分享50％，地方分享50％；2003年所得税收入中央分享60％，地方分享40％；2003年以后年份的分享比例根据实际收入情况再行考虑。[55]2002年1月24日，国家税务总局发布《关于所得税收入分享体制改革后税收征管范围的通知》（国税发〔2002〕8号）。该《通知》明确：2001年12月31日前国家税务局、地方税务局征收管理的所得税，仍由原征管机关征收管理，不作变动；自2002年1月1日起新设立或登记的单位，其企业所得税由国家税务局负责征收管理，除储蓄存款利息所得以外的个人所得税，仍由地方税务局负责征收管理。[56]

在台湾，按照“财政收支划分法”的规定，财政收支系统划分如下：“中央”、“直辖市”、县（市）、乡（镇、县辖市）。[57]台湾税课划分为“国税”、“直辖市”及县（市）税，后两者也称地方税。“国税”收入包括：（1）所得税（包含营利事业所得税和综合所得税）；（2）遗产及赠与税；（3）关税；（4）营业税；（5）货物税（含特种货物及劳务税）；（6）烟酒税；（7）证券交易税；（8）期货交易税；（9）矿区税；等等。其中，所得税总收入10％、营业税总收入减除依法提拨之统一发票给奖奖金后之40％及货物税总收入10％，应由“中央”统筹分配“直辖市”、县（市）及乡（镇、市）；遗产及赠与税，应以在“直辖市”征起之收入50％给该“直辖市”；在市征起之收入80％给该市；在乡（镇、市）征起之收入80％给该乡（镇、市）；烟酒税，应以其总收入18％按人口比例分配“直辖市”及台湾省各县（市）；2％按人口比例分配“福建省金门及连江二县”。“国税”由台北、高雄、北区、中区和南区5个“国税局”负责相应征收。“直辖市”及县（市）税包括：（1）土地税（包含田赋、地价税和土地增值税）；（2）房屋税；（3）使用牌照税；（4）契税；（5）印花税；（6）娱乐税；（7）特别税课[58]；等等。其中，地价税，县应以在乡（镇、市）征起之收入30％给该乡（镇、市），20％由县统筹分配所属乡（镇、市）；田赋，县应以在乡（镇、市）征起之收入全部给该乡（镇、市）；土地增值税，在县（市）征起之收入20％，应缴由中央统筹分配各县（市）；房屋税，县应以在乡（镇、市）征起之收入40％给该乡（镇、市），20％由县统筹分配所属乡（镇、市）；契税，县应以在乡（镇、市）征起之收入80％给该乡（镇、市），20％由县统筹分配所属乡（镇、市）；娱乐税，县应以在乡（镇、市）征起之收入全部给该乡（镇、市）。地方税由“直辖市”及县（市）税捐稽征处或税务负责征收。

注：① 两岸税种的划分有多种标准，即便是在同一标准下也有不同的分类方法。此表的分类按照通说并参考本书体例展开，仅代表一种学理上的划分。另外，由于两岸部分税种并不完全等同，所以表中仅是按照近似性原则进行比对。

② 大陆自2000年起停止征收固定资产投资方向调节税，台湾自1987年停征田赋。

③ 在西藏自治区，除了关税和进口环节的增值税、消费税以外，大陆在该自治区征收的其他税收全部留给该自治区。

3．运行格局

两岸税法运行格局和的实施效果评估，需要通过立法、行政和司法三个层面进行比较解读。在立法层面，大陆税法直接以法律形式出台且现行有效的只有4部，分别是《个人所得税法》《税收征收管理法》《企业所得税法》和《车船税法》。其他如增值税、消费税、营业税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、车船税等单行税种立法，都是以授权立法的形式通过国务院暂行条例的方式予以公布。尽管此种格局并不符合税收法定原则，但确实长期存在于倾向于政策灵活性的大陆税收立法实践中。直到最近十八届三中全会将“落实税收法定原则”写入《决定》以后，税收法定原则才重新进入贯彻实施的快车道。[59]台湾的税收立法则主要通过“法律”的方式进行，具有较高的位阶，符合税收法定主义的基本要求。在行政层面，由于大陆税收法律的缺失、暂行条例的原则性以及经济社会发展更趋多元化，国家税务总局及其各司局会不定期发布大量的税收规范性文件，用于指导地方税务机关进行税务管理和行政执法，这些规范性文件在某种程度上成为税收行政的重要规范渊源。[60]台湾税务机关在行政过程中，更多的是使用效力更高的税收法律和配套细则，并辅之以解释函令。[61]在司法层面，由于传统威权观念的存在，大陆的行政案件本身总量不多，而其中税务行政案件数量就更少，所以税收司法案件在大陆并不多见。[62]在租税协定签订方面，两岸也都作出了相当努力。截至2014年3月底，大陆已对外正式签署99个避免双重征税协定，其中97个协定已生效，和香港、澳门两个特别行政区签署了税收安排。[63]截至2014年7月底，台湾已签署并生效之全面性所得税协定计27个，另海、空或海空国际运输所得互免所得税单项协定计14个。[64]值得肯定的是，近年来大陆税务机关在探索依法征税、规范税收执法行为和约束税务行政裁量权方面中也有相当程度的进步。[65]而在台湾的行政司法案件中，大量涉及税务争议。从某种意义上讲，评价税收法治程度的评级指标并不在于税务司法案件的多寡及其征纳双方意愿程度，而取决于纳税人是否自愿行使司法途径此种救济权及并相信其实际效果。

（三）发展路向：共同的税制优化愿景

两岸都按照行政区划和财政收入划分来设置税务机关，并基本上都采取全职能局的制度安排。这在技术上有利于保障税收得到普遍而专业的征管，在税务机关内部也能促进税务信息的相互传递和分享。在税收征管上，两岸的一个重要差别体现在税源管理上，大陆采取税收专管员制度，即由一名税务干部主管辖区内一定数量的企业，并负责其日常税务申报和管理。这种制度能有效保障每一户企业纳税人都能纳入到具体的税务专管员管理监督中，有利于加强责任制约束，并推动税源征收的有效性和可靠性，但与此同时，此种制度也会导致个体作业时不可避免地产生寻租空间的概率。另外，税制调整的经常化和财务制度的复杂性，也往往使得基层的税务专管员无法适应高度专业化的服务要求。最近，大陆正在探索和推进税源管理专业化改革，希望通过借鉴台湾以及各发达国家和地区的经验，通过税源专业管理组的方式取代税收专管员制度，以适应当前经济社会发展对税收征管的时代要求。[66]在税制优化上，近些年来两岸都将税制改革的目标集中在促进经济发展和保障社会公平两项维度上，无论是大陆推行的以促进社会公平为导向、以“营改增”改革为契机[67]、以结构性减税为宗旨的税制改革[68]，还是台湾推动的资本利得课税、所得税调和贫富差距以及能源税取代货物税的税制更新[69]，都是在积极寻求这样一个相同的税制优化目标，也即，在适当稳定财源的基础上促进经济结构调整和推动分配正义实现。[70]大陆目前处在重要转型时期，财税法治作为“牵一发而动全身”的核心环节，应当在整体法治改革的上下求索行“破局”和“立势”之功。[71]在当前和未来相当长的一段时间，两岸都会围绕减轻宏观税负的基本方向迈进，并通过局部和个别的税种的持续改革来实现弥补财政赤字和促进社会公平两者的平衡。无论是大陆采取的面向“结构优化、社会公平”的财税政策还是台湾提出的“税制更公平”和“轻税简政、收入充裕”施政要求，也无论是执着于对财政经济目标的考虑，还是偏重于对社会公义目标的追求，在当前“减税”的国际主流背景下，两岸都会紧密围绕稳定、衡平税负和促进纳税人整体利益的正当税制愿景而不懈突破和往前推进。

[1] 参见曾国祥主编：《赋税与国运兴衰》，中国财政经济出版社2013年版，第227页。

[2] 有大陆学者对大陆存在的民众需求和媒体热议而对立法者形成压力，立法者基于信息不对称而偏离正当理性的压力型立法现象进行了分析，认为立法者应重塑信息能力并坚持立法的理性原则。此种观点对两岸税法发展有重要启示意义，即税收立法在响应部分纳税人呼声的同时，也应坚持理性课税原则而保障纳税人整体权益和福祉。参见吴元元：《信息能力与压力型立法》，载《中国社会科学》2010年第1期。

[3] 吕冰洋：《税收分权研究》，中国人民大学出版社2011年版，第1页。

[4] 三中全会是指中共某届全国代表大会选出的中央委员会召开的第三次全体会议的简称。目前，中共全国代表大会每5年召开一次。按照中共政治惯例，每届中共中央的一中全会往往是紧接在党的代表大会之后召开，主题是“人事”，讨论选举中央最高领导层，比如选举政治局常委，通过中央书记处成员，决定中央军事委员会组成人员等。而二中全会，则是在全国“两会”（全国人民代表大会和中国人民政治协商会议，每届5年，每年3月在北京召开）换届前召开，主要讨论的是新一届国家机构的人事问题。而到了三中全会，每届中共中央及国家机构的人事问题已经安排妥当，可以全力投入国家的发展和改革问题。历届三中全会往往带有每届中央领导集体的烙印，往往可以通过观察三中全会的举措，来发现本届中央领导集体的施政特点。

[5] 十八届三中全会《决定》在“五、深化财税体制改革”中专章论述财税体制改革时首次明确指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”除此之外，《决定》还在“二、坚持和完善基本经济制度”、“四、加快转变政府职能”、“九、推进法治中国建设”、“十、强化权力运行制约和监督体系”等章中对财税体制改革和财税法治建设有所涉及。参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版，第19—21页、第7—15页、第16—19页、第31—35页、第35—38页。

[6] 1953年1月1日，修正税制方案开始实施，但由此引发了一场震动高层的严重风波。1953年6月至8月召开的全国财经工作会议对于修正税制提出了严厉批评，同时提出了过渡时期的税收任务和税收政策。

[7] 1958年，我国实施了1949年以来第二次大规模的税制改革。1958年6月至9月，一届全国人大常委会先后完成、初步完成了农业税和工商统一税的立法工作，调整了税收管理体制。

[8] 此次改革是1949年以来实施的第三次大规模税制改革。1972年11月23日，财政部先后发出《关于试行工商税有关问题的解释》《关于在全国范围内减税、免税的规定》《关于工商税若干问题的处理意见》和《关于加强税收计划、会计、统计工作的意见》等配套性指导文件。

[9] 中共十一届三中全会于1978年12月18日至22日在北京举行。会议的中心议题是讨论把全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来。会议提出了改革经济管理体制的任务，包括有领导地、大胆地向地方和企业下放权力，大力精简各级经济行政机构，坚决实行按照经济规律办事，认真解决党政不分、以党代政和以政代企的现象。会议还作出了实行改革开放的重大决策。

[10] 1991年4月9日，七届全国人大第四次会议通过了《外商投资企业和外国企业所得税法》，自同年7月1日起施行，《外商投资企业所得税法》和《外国企业所得税法》同时废止。

[11] 该《规定》自1983年1月1日起施行，征税工作自1983年6月1日开始办理。1984年9月18日，国务院发布《国营企业所得税条例（草案）》，并自1984年10月1日起施行。此前的1983年4月2日，国务院发出通知，批转财政部报送的《关于全国利改税工作会议的报告》和《关于国营企业利改税试行办法》。该《办法》自1983年1月1日起试行，其中规定：有盈利的国营大中型企业根据实现的利润和55％的税率缴纳所得税；有盈利的国营小企业根据实现的利润和7％和55％的8级超额累进税率缴纳所得税；营业性的宾馆、饭店、招待所和饮食服务公司缴纳15％的所得税；实行“利改税”后，遇有价格调整、税率变动，影响企业利润时，除了变化较大并经国务院批准外，一律不作调整；等等。

[12] 同日，国务院发出通知，批转财政部报送的《关于在国营企业推行利改税第二步改革的报告》和《国营企业第二步利改税试行办法》。

[13] 1984年推动的税制改革是1949年以后大陆第4次大规模税制改革。同年10月，中共十二届三中全会通过的《中共中央关于税收体制改革的决定》中提出了有关税收的措施。

[14] 此前的1986年4月21日，国务院发布《税收征收管理暂行条例》，并自同年7月1日起施行。1993年1月1日《税收征收管理法》施行后，该《暂行条例》废止。

[15] 自1994年1月1日起，《增值税条例（草案）》《产品税条例（草案）》《营业税条例（草案）》《国营企业所得税条例（草案）》《国营企业调节税征收办法》《集体企业所得税暂行条例》和《私营企业所得税暂行条例》等税法条例和规定同时废止。

[16] 《决定》中规定：自1994年起实行分税制财政管理体制，改革的原则和主要内容是：按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。

[17] 1993年12月29日，八届全国人大常委会第五次会议通过了《全国人大常委会关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例的决定》，并自当日施行。1994年2月22日，国务院发出《关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例有关问题的通知》。

[18] 1993年10月31日，八届全国人大常委会第四次会议对《个人所得税法》进行了修订，并自1994年1月1日起施行。此次修订的主要内容涉及：将个人所得税、个人收入调节税和城乡个体工商业户所得税合并为新的个人所得税；规定居民纳税人和非居民纳税人的标准；调整应税所得和免税项目，并增列个体工商户的生产、经营所得等5项应税所得，并规定部分减免税项目；规定工资、薪金所得的每月减除费用为800元；规定工资、薪金所得适用5％至45％的9级超额累进税率，个体工商户的生产、经营所得和企事业单位的承包经营、承租经营所得适用5％至35％的5级超额累进税率。

[19] 该法第22条第1款修改为：“增值税专用发票由国务院税务主管部门制定的企业印制；其他发票，按照国务院税务主管部门的规定，分别由省、自治区和直辖市国家税务局、地方税务局指定企业印制。”

[20] 1994年税制改革，是我国建立社会主义市场经济体制的重大举措，有利地促进了改革开放和经济发展。其初步探索、框架提出、方案出台、完善措施及其历次重要调整，参见刘佐：《中国税制改革三十年》，中国财政经济出版社2008年版，第145—240页。

[21] 2009年1月1日起，我国实行成品油价税费改革，取消养路费并提高成品油消费税单位税额。

[22] 参见刘剑文、熊伟：《财政税收法》（第五版），法律出版社2009年版，第199—205页。

[23] 2013年5月24日，财政部、国家税务总局发布《关于在全国开展交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点税收政策的通知》（财税〔2013〕137号）。根据《通知》规定，自2013年8月1日起，在全国范围内开展交通运输业和部分现代服务业营改增试点。

[24] 2013年12月12日，财政部、国家税务总局发布《关于将铁路运输和邮政业纳入营业税改征增值税试点的通知》（财税〔2013〕106号）。根据《通知》规定，自2014年1月1日起，在全国范围内开展铁路运输和邮政业营改增试点。与此同时，《财政部 国家税务总局关于在全国开展交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点税收政策的通知》（财税〔2013〕37号）自2014年1月1日起废止。

[25] 胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，人民出版社2012年版，第21页。

[26] 2014年6月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。会议指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。新一轮财税体制改革是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，是立足全局、着眼长远的制度创新。会议认为，深化财税体制改革的目标是建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。重点推进3个方面的改革：改进预算管理制度，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度；深化税收制度改革，优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税，建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用；调整中央和地方政府间财政关系，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。会议为大陆财税体制改革奠定了顶层设计的政治保障，为当前和未来一段时间现代财政制度的建构指引方向和奠定框架，进一步细化了财政体制改革的系统性、整体性和协同性。

[27] 参见王军：《深化税制改革 服务发展大局》，载《求是》2013年第24期。

[28] 参见王泽鉴：《台湾的民法与市场经济》，载《法学研究》1993年第2期。

[29] 参见李非：《论殖民地时期台湾经济的基本特征》，载《台湾研究》2003年第3期。

[30] 参见黄通、张宗汉、李昌槿合编：《日据时代台湾之财政》，台湾联经出版事业公司1987年版，第15—17页。

[31] 参见范忠信：《日据时期台湾法制的殖民属性》，载《法学研究》2005年第4期。

[32] 将各税种明列在一个表内，并明确告知纳税人，凡未经表列的，纳税人可以拒绝缴纳，以避免稽征机关随意摊派、课征赋税。

[33] 参见张勇勤：《台湾税收制度的改革和存在的问题》，载《华侨大学学报（哲学社会科学版）》1997年第1期。

[34] 参见石人：《台湾的四次税制改革简介》，载《涉外税务》1991年第1期。

[35] 参见福建省地税局“台湾税收研究”课题组：《海峡两岸税制比较研究》，载《福建论坛（经济社会版）》2002年第10期。

[36] 参见于宗先、王金利：《台湾赋税体制之演变》，台湾联经出版事业股份有限公司2008年版，第236—237页。

[37] 有大陆学者认为，台湾于20世纪60年代完成税制结构的成功转型，得益于经济快速发展的税源基础、税制建设追求公平合理的观念基础、现代直接税制建立的制度基础、财政支出需求不断加大的行动基础以及涉税信息管理能力建设的技术基础。根据台湾税制改革的经验，该学者指出，对大陆而言，税制结构转型实际上是“结构性减税”政策得以实现的基本途径。参见庞凤喜：《台湾地区税制结构转型观察》，载《涉外税务》2013年第1期。

[38] 参见张勇勤：《台湾税收制度的改革和存在的问题》，载《华侨大学学报（哲学社会科学版）》1997年第1期。

[39] 涉及的营利事业所得税的税法规定有：营利事业缴纳的营利事业所得税可以抵扣其个人股东的综合所得税；凡股东适用的边际税率高于公司税率的，应当补税；股东适用的边际税率低于公司税率的，可以退税；公司之间投资取得的股息可以免税；对营利事业未分配的利润加征10％的营利事业所得税，同时取消对保留利润的额度限制；等等。

[40] 例如，由于企业合并而发生的印花税、契税、证券交易税一律免征；转移货物、劳务不征收营业税；由于企业合并而随同转移的土地，其土地增值税准予计存，由合并后的企业于该项土地再转让时一并缴纳；已经享受税收优惠的企业或者资产，如果因并购而转移，并购以后可以继续承受税收优惠；等等。

[41] 参见刘佐：《台湾税制的重要变化》，载《中国税务报》2002年7月29日，第4版。

[42] “产业创新条例”取消了“产业区别优惠”，同时对于“功能区别优惠”进行调整，只保留研发、人才培训、营运总部及国际物流配销中心等4项税收优惠。

[43] 具体涉及：下调个人综合所得税最低三个级距的税率，调整综合所得税免税额及各项扣除额，实施勤劳所得租税补贴制度，取消军教薪资所得免税，增加保险费扣除项目。

[44] 最近几年，大陆一度传出国税、地税合并的消息，但根据中共十八届三中全会《决定》中“完善国税、地税征管体制”的相关表述，大陆国税和地税系统在中短期内合并的可能性不大。参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版，第21页。

[45] 在大陆税收法制建设的过程中，由于立法条件不成熟等原因，立法机关采取赋予最高行政机关有限的税收立法权的方式进行授权立法。根据《立法法》第9条的规定，尚未制定税收法律的，全国人民代表大会及其常委会可以授权国务院先制定税收行政法规。截至目前而言，以特别授权形式进行的专门的财税授权立法主要是1984年9月和1985年4月六届全国人大及常委会对国务院的两次授权。2009年6月27日，十一届全国人大常委会第九次会议通过《关于废止部分法律的决定》，将1984年9月通过的授权决定列入废止的第五项法律规定予以废止。但由于对税收授权立法使用不当，缺乏有效的限制监督机制，授权立法也导致了行政权力的膨胀。基本经济关系由国家制定的法律予以调整是法治国家建设的必然要求，税收立法应当建立以税收法律为主，税收法规为辅的税法体系，授权立法在税法体系中只能处于辅助地位。

[46] 1993年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》。《决定》明确指出，分税制改革的原则和主要内容为：按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将各种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。

[47] 参见国家税务总局网站，http://www.chinatax.gov.cn/n2226/n2227/n2267/index.html，2014年10月31日访问。

[48] 同上注。

[49] 台湾地区主管税务的机构为赋税署。1950年，台湾地区“行政院”颁布了精简机构方案，将“国税署”、“田粮署”和“地方财政司”等单位合并改组成“赋税署”。1976年9月1日，台湾地区“行政院”核定了“赋税署”货物税评价委员会组织规程，并设置了货物税评价委员会，主任委员由台湾“赋税署”的“署长”兼任，掌管货物税完税价格的评定事项。1981年2月，台湾地区公布修订后的“财政部组织条例”，并且据此在1982年制定了台湾地区“赋税署组织条例”。依据这一条例，赋税署在1983年1月1日设立，除了原有的赋税业务以外，还增加了税务稽核和监察的工作。2012年2月3日配合“行政院”组织调整公布制定“财政部赋税署组织法”，并定自2013年1月1日施行。新机关组织架构，为“中央行政机关组织基准法”所定三级机关，并将原有“财政部赋税署货物评价委员会”及“财政部”中部办公室（赋税业务）依业务属性，分别纳入内部各相关单位。

[50] 1967年6月，台湾地区以行政命令的方式规定台湾省各县市的“国税”一律由各县市的税捐征稽处代征。1967年7月1日以后，台北市改为“院辖市”，成立了台北市“国税局”，负责“国税”的征收；而台北市的地方税则由台北市的税捐稽征处负责征收。1970年3月，台湾“财政部”成立了直属稽核组。1979年7月1日，高雄市改为“院辖市”，成立了高雄市“国税局”，负责“国税”的征收；高雄市的地方税则由高雄市税捐稽征处负责征收。1992年7月1日，台湾地区又成立了台湾省北区、中区和南区“国税局”，同年9月1日各县、市“国税”分局与稽征所正式接管了原来由各县市税捐稽征处代征的“国税”，而地方税则仍然由各县市的税捐稽征处负责。

[51] 关务署成立于清朝咸丰四年（1854年），原名“海关总税务司署”，中华民国成立以后，其组织制度，一直沿袭下来，直到“财政部关税总局组织条例”经“立法院”三读通过，“总统”于1991年2月1日明令公布后，正式改名为“财政部关税总局”，并于2013年1月1日配合“行政院”组织改造，与“财政部关政司”整并成立“财政部关务署。”

[52] 参见台湾“财政部”网站及相关下属单位网站，http://www.mof.gov.tw，2014年10月31日访问。

[53] 从2009年起，企业所得税的征收管理范围按照下列规定调整：（1）下列新增企业的企业所得税由国家税务局系统负责征收和管理：应当缴纳增值税的企业，企业所得税全额为中央收入的企业，在国家税务局缴纳营业税的企业，银行（信用社）、保险公司，外商投资企业和外国企业常驻代表机构，在中国境内设立机构、场所的其他非居民企业。应当缴纳营业税的新增企业，其企业所得税由地方税务局系统负责征收和管理。（2）非居民企业没有在中国境内设立机构、场所，而来源于中国境内的所得；或者虽然在中国境内设立机构、场所，但是取得的来源于中国境内的所得与其在中国境内所设机构、场所没有实际联系，中国境内的单位、个人向非居民企业支付上述所得的，该项所得应当扣缴的企业所得税的征收管理，分别由主管支付该项所得的中国境内单位、个人所得税的国家税务局或者地方税务局负责（其中不缴纳企业所得税的单位由国家税务局负责）。（3）2008年以前已经成立的跨区经营汇总纳税企业，2009年以后新设立的分支机构，其企业所得税的征收管理机关应当与其总机构企业所得税的征收管理机关一致。2009年以后新增跨区经营汇总纳税企业，其总机构企业所得税的征收管理机关按照上述第一条规定的原则确定，其分支机构企业所得税的征收管理机关也应当与总机构企业所得税的征收管理机关一致。（4）依法免缴增值税、营业税的企业，按照其免缴的上述税种确定企业所得税的征收管理机关。既不缴纳增值税，也不缴纳营业税的企业，其企业所得税暂由地方税务局系统负责征收和管理。（5）既缴纳增值税，又缴纳营业税的企业，原则上按照其税务登记的时候自行申报的主营业务应当缴纳的上述税种确定企业所得税的征收管理机关。企业办理税务登记证的时候无法确定主营业务的，一般以工商登记注明的第一项业务为准。企业所得税的征收管理机关一经确定，原则上不再调整。

[54] 其中，少数地区的耕地占用税、契税征收和管理工作还没有从财政部门移交地方税务局。西藏自治区只设立国家税务局，征收和管理税务系统负责的所有项目。但是暂不征收消费税、房产税、城镇土地使用税、契税和烟叶税。海关系统负责征收和管理的项目有：关税、船舶吨税。此外，负责代征进口环节的增值税、消费税。

[55] 此次所得税收入分享改革的主要内容有：除少数特殊行业或企业外，对其他企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按比例分享。中央保证各地区2001年地方实际的所得税收入基数，实施增量分成。（1）分享范围。除铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税继续作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税收入由中央与地方按比例分享。（2）分享比例。2002年所得税收入中央分享50％，地方分享50％；2003年所得税收入中央分享60％，地方分享40％；2003年以后年份的分享比例根据实际收入情况再行考虑。（3）基数计算。以2001年为基期，按改革方案确定的分享范围和比例计算，地方分享的所得税收入，如果小于地方实际所得税收入，差额部分由中央作为基数返还地方；如果大于地方实际所得税收入，差额部分由地方作为基数上解中央。具体计算办法由财政部另行通知。（4）跨地区经营、集中缴库的中央企业所得税等收入，按相关因素在有关地区之间进行分配。具体办法由财政部另行制定。

[56] 目前大陆推进的“营改增”改革，仍以稳定中央和地方的税收收入分配比例为主基调，与“营改增”所致地方营业税减少对应的中央新增增值税的部分，仍留存地方。参见《财政部 国家税务总局 中国人民银行关于铁路运输和邮政业纳入营业税改征增值税试点有关预算管理问题的通知》（财预〔2013〕442号）；《财政部 中国人民银行 国家税务总局关于营业税改征增值税试点有关预算管理问题的通知》（财预〔2013〕275号）；等等。

[57] “财政收入划分法”最近一次修正发布是在1999年1月25日。2001年11月29日，“行政院令”发布第8条第1项第6款（烟酒税）及第4项（烟酒税之分配）定自2002年1月1日施行。

[58] 特别税课，指适应地方自治之需要，经议会立法课征之税。但不得以已征货物税或烟酒税之货物为课征对象。

[59] 中共十八届三中全会《决定》在“加强社会主义民主政治制度建设”中特别将“落实税收法定原则”写入其中。参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版，第29页。

[60] 了解大陆税法执行，除了需要掌握税收法律、授权制定的税收法规外，还应特别注意国家税务总局单独和联合其他部门发布的规章和其他规范性文件。由于税收法律法规相对比较粗略，地方税务机关在实际执行时往往非常借重国家税务总局及其各司局或其上级税务机关发布的各种规范性文件。2009年12月15日，国家税务总局通过了《税收规范性文件制定管理办法》并自2010年7月1日起施行，此后国家税务总局层面和地方税务机关层面的规范性文件质量在合法性和合理性方面都得到了一定的提升，数量也开始有所减少。

[61] 解释函令之法理分析及与财税行政之关系，参见陈敏：《租税法之解释函令》，载台湾《政大法学评论》第57期，1997年6月，第1—36页；葛克昌：《解释函令与财税行政》，载葛克昌：《所得税与宪法》（三版），台湾翰芦图书出版有限公司2009年版，第501—545页；等等。

[62] 但是这并不意味着纳税人与税务机关基本不存在争议或争议较少。而只是说，纳税人与税务机关并不倾向于通过司法方式甚至是行政复议解决问题。更多的争议处理，往往提前至税务检查或税务稽查的过程中进行利益协调和交换。这样导致一种可以理解但非法定方式的理想局面：税务机关避免存在复议或诉讼而影响自身的绩效考核和稽征评估，而纳税人也避免了得罪税务机关而导致以后被报复性执法。尽管近些年来大陆税务执法水平和法治化程度不断提升，但此种情况仍没有在整体上得到改观。

[63] 参见国家税务总局网站，http://www.chinatax.gov.cn/n2226/n2271/n2274/index.html，2014年10月31日访问。

[64] 参见台湾“财政部”网站，http://www.mof.gov.tw/ct.asp?xItem=70135＆CtNode=2839＆mp=67，2014年10月31日访问。

[65] 比如，2012年7月3日，国家税务总局发布《关于规范税务行政裁量权工作的指导意见》（国税发〔2012〕65号），对建立税务裁量基准制度和健全税务行政裁量权行使程序制度作出了指导性规定。

[66] 参见顾园：《税收专业化管理应着重关注四个方面》，载《税务研究》2013年第4期。

[67] 营业税改征增值税试点改革是大陆实施结构性减税的一项重要举措，也是一项重大的税制改革。2011年，经国务院批准，财政部、国家税务总局联合下发营业税改征增值税试点方案。2012年1月1日起在上海市交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点改革，拉开营业税改增值税的改革大幕，同年8月营改增试点分批扩大。2013年12月12日，财政部和国家税务总局联合印发《关于铁路运输和邮政业纳入营业税改征增值税试点的通知》，明确从2014年1月1日起铁路运输和邮政业纳入营改增试点的相关政策，并适用11％的税率。按照规划，最快有望在“十二五”（2011年—2015年）期间完成“营改增”。

[68] 结构性减税既区别于全面的，大规模的减税，又不同于以往的有增有减的税负调整，结构性减税更强调有选择的减税，是为了达到特定目标而针对特定群体、特定税种来削减税负水平。结构性减税强调税制结构内部的优化，强调贴近现实经济的步伐，相对更为科学。有增有减的税负调整，意味着税收的基数和总量基本不变；而结构性减税则着眼于减税，税负总体水平是减少的。“结构性减税”一词，在2008年12月初召开的中央经济工作会议中正式提出。

[69] 2013年6月25日，台湾“立法院”通过了搁置已久的“证券交易所得税修正案”。修正后的法案取消了8,500点的征税门槛。全年股票出售额在新台币10亿元（合3,380美元）或以上的投资者将有两种选择。为整个资产组合支付15％的所得税，或是为超出新台币10亿元的整个资产组合支付0.1％的所得税。

[70] 关于税收法制创新在收入分配改革的价值与功用，参见刘剑文：《收入分配改革与财税法制创新》，载《中国法学》2011年第5期。

[71] 参见刘剑文：《财税法治的破局与立势——一种以关系平衡为核心的治国之路》，载《清华法学》2013年第5期。