一 “十二五”时期税制改革面临“四大问题”

根据《纲要》精神，结合面临的新形势、新任务，认真总结以往税制改革的经验，“十二五”时期税制改革应认真落实党中央、国务院改革和完善税收制度的要求，以科学发展为主题，以加快经济发展方式转变为主线，以保障和改善民生为立足点，积极构建有利于转变经济发展方式、促进科学发展的税收制度。而要做到这一点，就需着力解决好以下“四大问题”。

1.增税还是减税——税制改革的方向问题

2008年以来实施的一系列减税措施在鼓励投资、扩大消费、促进就业、调整经济结构等方面发挥了重要作用，为应对全球性的金融危机冲击、保持经济平稳较快发展起了重要作用。在我国进入“十二五”发展的时期，税制改革将为服务大局起什么样的作用，是继续减税还是增税。从财税体制的改革方向看，潜在的加税空间远远超过减税的可能，无论是房地产税、资源税的改革，还是增值税的扩大范围等，其潜在的指向都似乎倾向于加税。由此可见，虽然《纲要》在财税改革上的着墨并不多，但也隐喻着财税改革推进会更加艰难。

税收研究中有一个常识性的结论：任何税收都对社会有负面影响，增税都会减少就业机会、减缓经济增长、降低人们的生活质量。因此，税制变迁最大的特点就是减税，通过减税，可以获得国家利益、个人利益的最大化。中国历史上的发展就是例证，如汉代盛世、唐代盛世以及康乾盛世等时期的轻徭薄赋政策。美国历届有作为的总统也都是减税总统，如华盛顿、杰斐逊、小罗斯福等莫不如此。世界上的税制变迁有一个公理：减税请先废止流转税；如万不得已要保留部分税，请征所得税。即税制优化落实到税种上，就是要采取以所得税为主体的税制结构。这不仅表明了税收必须减少的大方向，而且也表明了税制必须减少对消费支出征收的流转税，尽快过渡到以所得税征收为主的大方向。

是减税还是增税，是以所得税为主体还是以其他税为主体，关系到“税制改革的方向”，这被认为是市场思维模式与计划思维模式在世界经济领域的最后一战。就税收本身来说，我国的税收主要是间接税，个人所得税在改革之前占6%多，最近工资薪金费用减除标准提高到3500元后，个人所得税所占比例连5%都不到了，95%是什么？95%是增值税、营业税、企业所得税等税（尤其是增值税、消费税、营业税等间接税，占税收收入的60%）。我们去买任何东西，诸如买馒头、面包等里面包含的税也不少，而这些税主要由工薪阶层承担，因为工薪阶层的收入不高，大多数的钱必须用来消费，因此他们负担的税就较多，所以，我国税制改革的重点实际上要大幅度地降低这些间接税。而反过来需要逐步提高个人所得税的比重，因为个人所得税是调节收入分配的，是税制改革的方向。

2.直接税与间接税——主体税制问题

1994年财政部和税务总局设计并上报国务院得到批准的新税制框架，是以流转税和所得税为双主体的，但当时的经济发展水平，根本不可能实行流转税和所得税双主体税制。虽然方案的指导原则明确新税制为“双主体”，但实际执行的结果是70%多的流转税和略高于15%的所得税这种“单主体”的税制。目前，增值税、消费税、营业税三个税种相加占税收收入的60%，如果加上同属于流转税的以关税为代表的其他税种，流转税和间接税的比重占税收收入的70%以上；而直接税的两个税种——企业所得税和个人所得税占比为20%多一点，所以对我国税制而言，一直想解决而未能解决的是直接税的份额问题。而直接税的占比低，特别是缺乏直接针对居民个人收入征收的直接税，这种情况已到了不得不下狠心解决的地步。

这种单一的格局已经凸显两大弊端：一是现行税收体系的功能不够健全，不利于经济发展方式转变；二是税制结构差异，商品售价内外倒挂，不利于扩大内需。税制发展的规律是由简单原始的直接税向间接税发展，再由间接税向发达的直接税发展。“十二五”时期，我国税制改革的重中之重是加大直接税改革的力度，增加直接税的比重，充分发挥所得税作为直接税的宏观调控作用，以利于经济发展方式转变。

从世界经验来看，一个普遍的规律是，经济越发达，所得税的比重越高。而目前来看，中国的税制结构，在发展中国家里面，所得税的比重也是偏低的。提高所得税所占比重，适当降低流转税在税收结构中的比重，这是大趋势。

3.中央税和地方税——税政管理权限问题

1994年实行的分税制改革，有效缓解了中央财政困境，但随着时间的推移，对地方财政运转的不良影响日趋明显。目前我国的地方税体系建设滞后，税源相对集中稳定、征管相对便利、收入潜力较大的税种，大多是中央税或共享税；而留给地方的大多是税源分散、征管难度大、征收成本高、收入不充分不稳定的小税种，使地方政府很难通过地方税有效组织财政收入，提供公共服务以及调节经济。客观上刺激或迫使地方政府及其所属部门只能通过非税方式，诸如土地批租等方式筹集财政收入，以满足财政支出的需要。中央和地方的税政管理权限划分不规范，税权过于集中于中央，不利于调动地方的积极性，不利于地方政府利用税收杠杆调控区域经济。

财力集中的好处在于中央政府可以通过转移支付和其他方式，保障各种开支并推动区域协调发展。但是过度集中又会增加管理成本，降低资金运用效率。在统一税制的基础上，应该让地方政府根据当地的资源禀赋、发展阶段、产业结构等情况，综合衡量，合理把握。给予地方适当的税政管理权限，增加地方政府可支配财力，体现了向“有限政府”的转变。这有利于地方政府因地制宜，对税收进行调整，更好地履行职能，推动地方经济和社会发展。

4.收入分配与经济发展方式——税制改革的目标任务问题

收入分配问题成为全社会关注的焦点、经济发展方式转变的难点。改革开放以来，随着我国经济的高速增长，居民收入水平也大幅提高，但也出现了收入分配秩序混乱的现象，助长了居民收入分配失衡的趋势。诸如社会上一些利益群体，在改革开放过程中依靠行政权力、垄断地位、身份优势以及在政策制定、舆论宣传等方面的影响力获得了巨额利润和不合理收入，影响了合理收入分配格局的形成，以至于维护公平正义的政策难以落实，社会积怨颇大。收入分配秩序是否合理直接关系到收入分配的结果是否公平，关系到经济发展的好处能否有效惠及各阶层。我国国民收入分配结构严重不合理，不仅成为经济生活的主要问题，而且开始成为社会生活的突出矛盾。

分配不公抑制社会发展进步的动力，使低收入者生活困难、社会地位下降，降低对改革的认同感和参与改革、投身建设的积极性；而既得利益者害怕改革触及自身利益，则会成为改革的阻力。分配不公影响社会和谐稳定，当前出现的一些社会矛盾和冲突，包括许多群体性事件，很多都源于分配不公引起的贫富差距悬殊。

而规范收入分配秩序，建立合理的收入分配制度，对于提高居民的生产积极性和经济效益具有激励作用，有利于加快经济发展方式的转变。从某种意义上说，正是由于居民收入增长赶不上GDP增长，同时收入差距持续拉大，众多的中低收入者购买力低下，才导致了我国的经济增长主要靠投资和出口拉动。出口依存度过高，是我国经济在国际金融危机中受到严重冲击的重要原因。而我国之所以能够在世界上率先走出危机、实现经济企稳向好，重要原因就在于我们强调加快转变经济发展方式，着力扩大国内消费需求。但也应看到，要充分发挥我国国内市场潜力大的优势，形成与大国经济发展相匹配的强大内生动力，必须进一步深化收入分配及相关领域改革，尽快调整和优化收入分配格局。

收入分配不合理、贫富差距逐步扩大，是“十二五”时期避不开、绕不过的重大问题。转变经济发展方式内含着产业结构提升，内含着创新，内含着分配结构更加合理，内含着既不放弃外需，又特别重视内需，所有这一切都有赖于国民收入分配结构的调整，而国民收入分配结构的调整都寄希望于税制的改革。