第三节 优化营商环境与重点改革领域

一 营商环境：经济发展新方略

党的十八大以来，优化营商环境成为国家的经济发展新方略。2013年11月，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出“推进国内贸易流通体制改革，建设法治化营商环境”[20]，首次提出了“营商环境”的概念。

随后，国务院在促进贸易便利化营商环境方面出台相关文件，提出了具体的建设意见和工作方案。2015年8月，《国务院关于推进国内贸易流通现代化建设法治化营商环境的意见》（国发〔2015〕49号）发布，对在国内贸易流通方面推进法制化营商环境建设提出了具体的建设要求和目标。[21]2018年10月，《国务院关于印发优化口岸营商环境促进跨境贸易便利化工作方案的通知》（国发〔2018〕37号）发布，提出了“进一步优化口岸营商环境，实施更高水平跨境贸易便利化”[22]的具体方案。

自2018年以来，国务院连续发布多个文件对优化营商环境做出整体部署。例如，2018年11月，《国务院办公厅关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》（国办发〔2018〕104号）发布，从破除市场准入壁垒、外商投资和贸易便利化、提升审批服务质量、降低企业生产经营成本、产权保护、强化事中事后监管等更多个方面提出优化营商环境的具体要求。[23]再如，2019年8月，《国务院办公厅关于印发全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案的通知》（国办发〔2019〕39号）发布，要求“深化‘放管服’改革，加快打造市场化法治化国际化营商环境”，并对会议确定的重点任务制定分工方案，明确牵头和负责部门、任务完成的时间表。分工方案从市场准入、行业许可、监管体制机制、信用建设、政务服务质量等多个方面做出具体任务分解和安排，牵头及负责部门涉及国务院办公厅、国家发展改革委、住房和城乡建设部、自然资源部、财政部、交通运输部、司法部、农业农村部、文化和旅游部、市场监管总局、生态环境部、海关总署、铁路局、银保监会、医保局、人民银行等多个国务院部门。[24]

2020年7月，《国务院办公厅关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》（国办发〔2020〕24号）（以下简称《实施意见》）发布，在前期取得显著改革成绩的基础上，针对优化环境的短板和薄弱环节，部署改革措施破解“企业生产经营中的堵点痛点”，激发市场活力，增强发展内生动力。《实施意见》从提升投资便利度、简化企业生产经营审批和条件、优化外贸外资企业经营环境、降低就业创业门槛、提升涉企服务质量和效率、完善优化营商环境长效机制等多个方面向国务院及各地区、各部门提出了具体要求。

围绕优化营商环境，政务服务改革的领导机构设置和职能也做出了相应调整。2018年7月，国务院决定对职能转变协调小组更名，并对其职能进行调整。“国务院推进职能转变协调小组的名称改为国务院推进政府职能转变和‘放管服’改革协调小组（以下简称‘协调小组’），作为国务院议事协调机构。”[25]在延续先前职能的基础上，调整过后的协调小组更加强调优化营商环境改革，这集中体现在协调小组的专题组的组成上。“协调小组下设精简行政审批组、优化营商环境组、激励创业创新组、深化商事制度改革组、改善社会服务组5个专题组和综合组、法治组、督查组、专家组4个保障组。”[26]这既是针对前期已经阶段性完成的改革工作做出调整，同时也是针对优化营商环境的新任务做出的职能优化。可以看出，行政审批被列为独立的专题组，除改善社会服务组，其他三个专题组均与优化营商环境紧密相关，并将优化营商环境组作为独立组别设置，体现其重要性。

二 评价驱动：从营商环境到宜商环境

随着国家对优化营商环境的重视，参与世界银行全球营商环境评估成为深化改革的抓手。世界银行《营商环境报告》是通过对内资中小企业进行考察，对世界范围内190个经济体以及所选地方城市的营商法规及其执行情况进行评价。《营商环境报告》项目于2002年启动，首次报告于2003年发布，最初包括5项指标和133个经济体。2020年的报告包括开办企业、办事施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、办理破产等[27]11项指标和190个经济体。“大多数指标涉及各经济体中最大的商业城市的一个案例情景”。对于11个人口超过1亿的经济体（孟加拉国、巴西、中国、印度、印度尼西亚、日本、墨西哥、尼日利亚、巴基斯坦、俄罗斯和美国），数据采集范围扩大到第二大商业城市。[28]

近年来，中国在优化营商环境上取得了显著成绩。“2013年至今，中国营商环境全球排名从第96位跃升至最新的第31位。”[29]世界银行也将中国的改革经验作为范本，“对外发布了题为《中国优化营商环境的成功经验：改革驱动力与未来改革机遇》的专题报告”，“充分肯定中国近年来在优化营商环境领域取得的成就，从中国国家领导人重视、鼓励地方先行先试、建立改革协调机制、鼓励市场主体参与、加强信息技术应用、推动国际国内改革经验双向交流等方面深入分析了中国的成功经验”。[30]

世界银行的营商环境评价体系为跨境经济体比较提供了参考基础，但也存在一定问题，例如“体系不周全、采集的数据不完整、评价范围有限”等，难以全面适应和评价中国不断发展变化的社会经济现状。这迫切需要开发出契合中国实际、具有中国特色营商环境要素的评价体系。

2018年，国务院首次提出“中国营商环境评价”。当年8月，国务院办公厅印发《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案的通知》，要求由国务院发展和改革委员会牵头，“加快构建具有中国特色的营商环境评价体系”[31]，于“2018年底前构建营商环境评价机制，在22个城市开展试评价；2019年，在各省（自治区、直辖市）以及计划单列市、副省级城市、省会城市、若干地级市开展营商环境评价，编制发布《中国营商环境报告》；2020年，建立健全营商环境评价长效机制，在全国地级及以上城市开展营商环境评价，定期发布《中国营商环境报告》。”[32]2018年，国家发展和改革委员会组织开展基于中国营商环境评价体系的试评价，评价体系从衡量企业全生命周期、反映城市投资吸引力、体现城市高质量发展水平三个维度进行构建，在东、中、西部和东北地区选取22个城市进行评价。[33]

2019年10月，“国务院发布《优化营商环境条例》，正式推出包括18个大项和87个小项的中国营商环境评价指标体系”[34]，由发改委每年发布《中国营商环境报告》。此外，“各地也出台了系列配套措施，包括地方配套法规政策、结合地方实际增加评价指标，发布地方自评报告等，发现共性问题和典型经验”[35]。

营商环境评价体系主要指标所涵盖的范围不仅涉及政务服务改革，也涉及法律规范等制度建设及执行。其中与政务服务密切相关的指标领域也成为近年来的重点改革抓手。这些重点改革领域既包括对前期行政审批制度重点改革的延续，也包括近年来集中推进的新专题。

例如，商事登记制度改革是行政审批制度改革延续多年的重点领域，主要指通过放宽工商登记条件，破除市场准入壁垒，提升准入效率的综合改革。“开办企业”是营商环境评价体系的主要指标之一，通过测评开办企业所需的时间、环节和成本评价商事登记的效率。早期的商事登记改革聚焦工商登记，在营商环境评价的促进下，国家持续深化商事登记改革，除持续提升工商登记效率之外，继续深化行业许可审批改革，以解决行业许可难、“准入不准营”的问题。国家推广“先照后证”“证照分离”“告知承诺”等改革，简化行业准入流程，深化商事登记改革所取得的成效。与此同时，国家推动职业资格制度改革，实行职业资格目录清单管理制度，清单之外不得开展职业资格的许可及认定工作，破除人才职业准入壁垒；建立职业资格清理常态化机制；编制职业资格框架，完善职业标准和评价规范；等等。[36]

再如，工程建设项目审批制度改革于2004年启动。2004年7月，国务院发布《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号），提出深化投资体制改革，简化和规范政府投资项目审批程序。[37]此后，通过多轮精简审批环节，工程建设项目行政审批效率获得持续提升。“施工许可”作为工程建设项目的关键审批环节，是营商环境评价体系的主要指标之一。近年来，国家持续深化工程建设项目审批制度改革，对工程建设项目进行全流程、全覆盖改革，不仅仅限于施工许可环节，通过精简审批事项、下放审批权限、合并审批事项、转变管理方式、调整审批时序、推行告知承诺等多种改革措施提升工程建设项目行政审批效能。[38]此外，围绕工程建设全流程行政审批制度改革，国家推动行政审批中介改革，清理规范行政审批流程中的中介服务，提升整体审批效率。

此外，营商环境评价的“登记财产”指标促进了固定资产登记制度改革；“跨境贸易”指标促进了跨境贸易便利化综合改革；“纳税”指标促进了构建优质便捷的税费服务体系的系统改革。整体上，优化营商环境改革为政务服务改革注入了新的改革元素。

2021年9月，世界银行宣布停发《营商环境报告》。2022年2月，世界银行公布了新的营商环境评价体系（Business Enabling Environment，“BEE”，“宜商环境”）前期概念书（Pre-Concept Note），并于2022年6月发布概念书（Concept Note）。[39]“宜商环境”评价体系拟采用企业准入、经营场所、公共服务接入、劳动力、金融服务、国际贸易、纳税、争议解决、市场竞争、企业破产10项评价指标考察评价营商环境。新的评价报告于2023年发布。[40]这标志着世界银行持续十年的营商环境评价进入了新的阶段。